새로운사회를여는연구원

2012 / 07 / 01 김병권/새사연 부원장

[목 차]

1. 우리는 모두 경제 민주화론자가 되었나?

2. 정경유착 근절이 경제 민주화였던 시기

3. 정치 민주화와 경제 자유화의 잘못된 결합

4. 2012년 버전의 경제 민주화를 말한다.

[본 문]

1. 우리는 모두 경제민주화론자가 되었나?

이명박 대통령은 지난 6월 28일, 비상경제대책회의 마무리 발언을 통해 "대기업들이 정치권에서 얘기하는 경제 민주화를 부정적으로만 생각해서는 안 된다"고 강조했다. 가장 대표적인 성장론자이자 친기업론자인 대통령까지 경제민주화론자로 전향하는 순간이다. 물론 "경제 민주화가 대기업을 위축시켜서 한다든지 하는 것은 받아들여질 수가 없겠지만 그런 측면으로 가는 것은 아닐 것"이라는 단서를 달았다. 이른바 ‘자율적’ 상생과 동반성장이라는 지금까지 해왔던 ‘재벌개혁 없는 경제 민주화’로 치부할 수도 있다.

그럼에도 불구하고 이쯤 되면, “우리는 모두 경제 민주화론자다.”라고 받아들일만 하지 않은가? 개혁 대상 당자사인 전경련을 제외한다면 야당과 시민사회운동은 물론이고 여당과 정부까지 경제 민주화의 대세에 올라탔기 때문이다. 이제 우리 경제와 사회정책의 큰 운용의 틀을 경제 민주화로 잡고 여기서 시장 개혁과 불평등 해소, 경기 안정과 성장을 도모하는 지혜를 모으는 큰 흐름이 형성된 것이다.

그런데 이 시점에서 자신들을 경제민주화론자로 제대로 전향을 하려면, 지금까지 경제 민주화 대신에 자율적 ‘상생’과 ‘동반성장’으로 일관했던 기존의 정책이 실패했음을 먼저 인정하고 지금부터라도 ‘제도적 재벌 규제’를 통한 경제 민주화 노선으로 전환해야 한다. 그래야만 우리는 모두 경제민주화론자가 되는 것이다. 상생과 동반성장과 같은 자율적인 협의가 경제 민주화를 어떻게 역행시켰는지 ‘경제 민주화 시민연대(준)’은 다음과 같이 요약했다.

“고용 없는 성장, 재벌의 골목상권 장악, 식자재 납품, 빵집. 떡집, 문구와 공구까지 무차별적인 중소상인 영역 침탈로 나타나자 드디어 국민적 분노가 폭발하고 있다. 노무현 정부가 ‘상생’을 외치고 이명박 정부가 ‘동반 성장’을 외치는 과정에서 재벌은 순식간에 중소기업과 중소상인 시장 영역을 장악해 나갔다. ‘상생’ 전략의 최첨단을 보여주는 동반성장위원회가 아무런 성과를 내지 못하고” “‘사업조정제도’라는 것이 재벌의 대형마트에 대해 소주, 담배, 쓰레기봉투 팔지 말라는 한심한 대안밖에 내놓지 못하는 것은, 재벌을 법으로 규제할 수 없고 재벌을 설득하여 중소기업과 중소상인에게 양보하게 해야 한다는 시장 방임의 신자유주의적 경제운영철학이 깊이 내재되어 있다.”

다시 말하면 지금의 경제 민주화운동은 재벌과의 자율적 상생이 아니라 일정한 정도의 강제력 있는 재벌규제와 재벌개혁을 동반해야만 하고, 이런 의지가 없는 경제 민주화 논의는 공허한 말잔치에 끝날 가능성이 높다는 것을 확인해 준다. 재벌이 독식하고 있는 시장에 정부가 개입하여 재벌과 다른 경제주체들 사이의 힘의 불균형을 제도적으로 재조정하지 않으면 자율적 상생은 불가능하다는 것이다.

물론 지금 시장에서의 불평등한 분배구조 개혁과 힘의 불균형 해소를 위한 정부의 시장 개입과 규제가 재벌권력에 대한 규제만 있는 것은 아니다. 가장 중요한 금융규제가 필요하고 동시에 자산거품에 대한 규제도 필요하다. 금융규제, 재벌규제, 자산거품규제 등 3대 규제를 해야 경제개혁이 가능하다는 것이 우리 연구원의 일관된 생각이다.

동시에 재벌규제가 곧 재벌해체를 의미하는 것도 아니다. 순수하게 대기업집단이 효율적인지 다수 독립기업들이 더 나은 결과를 가져다주는지를 말하기는 어렵기 때문이다. 따라서 “대기업과 대기업집단(재벌그룹)을 잘게 쪼개어 수만 개의 중소벤처기업, 수천 개의 독립 대기업을 만들어 그들끼리 치열하게 (무한)경쟁하도록 하는 것이다. 게다가 대기업 및 재벌기업의 대주주(오너) 소유 지분 역시 잘게 쪼개어(이른바 '자산재분배') 수많은 소액주주들이 기업의 운명을 좌지우지하게 하면 된다.”는 식의 재벌해체가 경제 민주화에 가장 적합한 방법이라고 생각하지 않는다.

재벌이라는 기업 집단에 대해 일정한 규제의 틀에서 민주적 통제를 하자는 것이며, 다른 경제주체와의 힘의 균형이 가능하도록 정부의 개입이 필요하다는 것이다. 오히려 재벌개혁을 재벌해체로 등식화시키면 마치 전자와 자동차, 통신 등의 한국경제 중추 생산시스템마저 해체한다는 인상을 국민들에게 심어줘 공포를 조장할 가능성도 있다. 물론 분명한 것은 재벌을 포함하여 누구도 민주주의를 위협할 만큼 과도한 권력을 가질 수 없다는 것이다. 또한 민주주의 제도 아래에서 무너져서는 절대 안 된다거나 해체되어서도 안 되는 그런 사적 집단이나 조직은 없다는 것이다.

미국의 경우 “정부가 반독점법, 부동산세 같은 정책을 통해, 대기업 권력이 정부의 권력을 능가할 정도로 커지는 것을 방치하지 않았기 때문에 실제로 미국인들은 소득 불평등에 대해 그리 걱정하지 않아도 되었다. 정부는 은행 권력이 커질 때마다 역시 반복적으로 개입했다.” “미국 정부는 반독점법 위한 사례에 대해서도 엄격하게 대처했다. 존 록펠러의 스탠더드 오일과 빌 게이츠의 마이크로소프트에 대한 조사는 미국 정부가 대기업의 권력이 지나치게 커지는 것에 얼마나 많은 신경을 쓰고 있는지를 확실하게 보여주는 사례다.” 한국의 재벌 대기업 집단도 권력이 커지고 민주적 질서를 위협할 상황에 이르게 되면 당연히 규제와 통제를 받아야 하는 것이 경제 민주주의다.

2. 정경유착 근절이 경제 민주화였던 시기

이처럼 똑 같은 경제 민주화를 놓고도 정부와 대통령은 재벌과 중소기업, 상인들과의 자율적 상생협의를, 그리고 시민사회와 진보는 정부의 제도적, 법적 규제를 통한 재벌개혁을 경제 민주화에 포함시키고 있다. 그런데 경제 민주화를 위해 국가가 적극적으로 개입할 것인지 아니면 시장의 자율에 맡겨야 하는지에 대해서는 훨씬 더 복잡한 문제가 숨겨져 있다. 그것은 파란만장하고 엄청난 변화를 겪었던 우리 경제 역사 때문이다.

우리나라에서 경제 민주화는 철저히 우리만의 역사적 경로가 있는 개념이고 의제이다. 지금은 경제 민주화를 위한 국가의 규제를 말하고 있지만, 경제 민주화의 과거 역사 속에는 오히려 지나친 정부개입이 관치경제와 정경유착을 낳고 부패를 발생시켜 경제의 효율성을 떨어뜨리기도 했던 경험도 있었다. 국가로부터 시장의 자율성 확보를 경제 민주화라고 해석할 수 있는 대목이다. 조금 더 역사 속으로 들어가 보자.

우리나라는 1970년대까지 강력한 국가주의 발전모델을 추구했다. 가장 반민주적인 군부독재 정권인 박정희 정권이 쿠데타로 집권한 정치적 정통성의 부재를 경제 실적으로 만회하려는 강력한 욕구까지 겹치면서, 국가가 자본 조달자이자 육성자, 노동력 공급과 관리자, 그리고 해외 시장 개척자로서 인위적으로 재벌 대기업을 키워 고속 성장을 도모했다. 지금의 표현법으로 자본통제, 시장통제, 노동통제를 국가가 직접적으로 수행했고, 이 과정에서 재벌은 ‘육성’되어 지면서 권위주의 국가의 하위 세력으로서 ‘성장 동맹’의 한 축이 된 것이다.

경제 민주화 이전에 정치 민주화가 급선무였던 이 시점에서 경제 민주화라고 하면 ‘관치 경제와 정경 유착을 근절’하는 것이었다. 어떤 의미에서는 시장 기능 회복으로 간주될 수도 있는 것이다. 왜냐하면 권위주의 정부의 시장개입이 노동자에게는 저임금과 노동권 억압이라는 일방적인 희생을 강요했고 재벌 대기업에게는 온갖 특혜를 주는 개입이었기 때문에 이러한 개입을 끊어내는 것이 경제 민주화와 부의 공정한 분배일 수밖에 없었던 것이다.

그런데 당시의 강력한 자본통제와 재벌대기업 육성을 통한 고속 성장모델이, 후진국이 선진국을 추격하는 효율적인 모델일 수 있다고 일부에서 평가해주면서, 오히려 경제 민주화 주장이 국가의 역할을 축소시키고 시장 자율로 맡기는 경향이 있다고 비판하기도 한다. 당시 권위주의 정부가 노동통제 외에 자본통제도 시행했던 점, 그리고 경제성장률이 매우 높았던 점 등을 사실적으로 인정해야 한다는 지적이기는 하지만, 그렇다고 ‘권위주의적’ 개입 방식을 옹호할 수는 없는 것이다.

어쨌든 민간부분의 경제역량이 커지고 신자유주의 조류가 형성되면서 국가우위의 한국경제도 변화하기 시작한다. 완전한 국가주도 모델에서 민간주도 경제로 넘어가기 시작한 것은 1980년대 전두환 정권부터다. 그러나 민간주도 경제로 전환이 현실화되고 경제 민주화가 본격적으로 거론되기 시작한 것은 아무래도 1987년 직선제 쟁취로 정치에서 절차적 민주화가 열리기 시작한 때부터였다.

당시에 발표된 글을 보면, “이제 민주화 대장정의 서막이 올랐으므로 반민주 세력의 부상을 저지하면서 정치, 경제, 사회, 문화의 구석구석에까지 민주주의가 전파되어야 할 것이다. 앞으로의 민주화 과제는 정치에 한정되지 않고, 행정. 경제. 사회 등 모든 부문에 적용되어야 한다.”고 주장하고 있다. 정치 민주화 - 절차적 민주화를 뛰어넘기 위해 경제 민주화 -실질적 민주화를 제기하고 있었던 것이다. 1987년 이후 민주화 논의는 지금까지도 실질적 민주화의 담론을 포함하고 있고, 이는 다시 경제적 민주화를 포함하는 연장선에 있다. 2012년 경제 민주화 역시 이러한 궤도의 연장선에 있다.

3. 정치 민주화와 경제 자유화의 잘못된 결합

그런데 이 과정에서 일련의 모순적 상황이 만들어진다. 과거로부터 착근된 국가주도의 관치경제와 정경유착에 근거한 부정부패를 경제에서 제거하는 것- 이런 유형의 국가 개입을 줄이는 것이 경제 민주화의 하나의 내용으로 이해된다. 또한 동시에, 민간주도 경제의 중심 세력인 재벌 대기업 집단의 독점적 지배력을 통제하고, 시장 실패를 보완하는 국가 개입의 확대가 또 다른 차원에서 경제 민주화로 해석되기도 한다.

앞서 인용했던 글에는 이 부분이 확실하게 언급되어 있다. “이런 반사회적이고 경제적 비효율을 유발하는 근본 요인은 경제에 대한 정부 통제의 심화에 있다. 따라서 민주화 시대를 겨냥하는 현 시점에서 정경유착의 극복책은 최소 정부를 지향하는 것이다. 그러나 근대 혼합경제 체제하의 자본주의 국가에서는 시장실패 보완적 정책을 완전히 포기할 수 없다.”면서 민주정치가 구현되면 시장 실패를 보완하기 위해 경제 활동에 대한 정부의 개입이 필요하다고 역설하고 있다.

더욱이 이미 당시에도 재벌 대기업의 시장 지배력과 경제 권력화에 대한 우려가 상당 수준에 있음도 보여주는 대목이 있다. “민간 기업의 독과점적 산업 조직 내지는 불공정 거래에 대한 정부 통제는 결코 줄여서는 안 된다. 사실 우리 경제가 독점 단계에 접어들고 있으므로 정부 통제가 강화되더라도 독점 자본을 제어할 수 있을지 실효성이 의심될 정도다. 기업 결합, 합병의 규제, 경제력 집중의 억제, 그리고 기타 불공정 거래 방지에 힘써야 할 것이다.”

결국 시장과 기업에 대한 권위주의적 통제와 개입을 해소하는 대신 시장 자율로 넘기는 것이 경제 민주화가 아니라, 민주주의적 의사와 방식에 의한 시장 개입, 즉 민주적 통제로 전환하는 것이 1987년을 전후한 우리 역사에서 경제 민주화의 어려운 과제이었음을 알 수 있다. 최근 1원 1표의 시장 논리를 1인 1표의 민주적 정치구조가 통제하는 것이 경제 민주화라고 하는 주장도 내용적으로는 동일한 맥락이다. 정치 영역에서 1인 1표 민주주의가 시장에 개입하는 것은, 시장에 내재된 1원 1표 원칙의 불평등성을 완화하기 위한 최소한의 장치이고 그것이 경제 민주주의의 근간이 되기 때문이다.

문제는 한국경제가 권위주의 정부주도에서 민간주도로 넘어가는 시점에서 신자유주의 시장화와 세계화 압력을 받았다는 것이다. 그로 인해 권위주의 정부 통제는 물론이고 민주적 정부의 개입마저 거부하는 신자유주의 작은 정부, 규제완화, 시장 지상주의 논리가 강력히 한국경제로 수입되고 1997년 외환위기로 확고한 대세가 되었던 것이다. 이런 가운데 재벌 대기업 집단은 정부통제로부터 벗어나 한국경제의 실세로 부상하게 되었고 세계화와 개방화의 환경에 적응하면서 경제는 물론 정치와 관료, 언론 등으로까지 영향력을 확대해간다. 이른바 정부의 재벌의 성장 동맹이 확실하게 붕괴되고 대신 신자유주의 글로벌 자본과 재벌의 ‘수익 동맹’이 구축되기 시작했다고 볼 수 있다.

특히 김대중 정부와 노무현 정부 등 정치적 민주정부시대에 신자유주의 조류가 확산되었고, 금융과 재벌 대기업 집단은 정부통제로부터 자유를 얻은 반면 대다수 평범한 국민들은 금융부채와 비정규직 등 신자유주의적 폐해에 노출되면서 양극화와 불평등을 심화시켜나간다. 그리고 이 시기에 경제 민주화는 경제의 자유화로 곡해되거나, 기껏해야 자본시장에서의 1원 1표의 주주 민주주의로 좁아지게 되었던 것이다.

요약하면, 1997년 이후 민주정부들은 정치적 민주화와 진정한 경제적 민주화를 함께 엮어 가기 보다는, 정치적 민주주의를 경제적 자유화와 결합시켰던 역사적 오류를 경험했던 것이다. 최근 경제 민주화를 자유주의라고 비판하는 것은 이런 경험을 확대해석하기 때문에 발생하는 것으로 보인다.

4. 2012년 버전의 경제민주화를 말한다.

역사과정 속에서 의미가 변해왔던 재벌개혁과 경제 민주화는 2008년 글로벌 금융위기 이후 다시 국민들의 관심과 지지를 받으면서 새로운 버전으로 변화된다. 따라서 지금 논쟁해야 할 경제 민주화는 권위주의 정부개입이 횡행하던 1970년대 유신 시대나, “권력이 시장으로 넘어갔다”고 탄식하던 2000년대 중반 시점의 경제 민주화가 아니다. 2008년 이후 신자유주의가 자초한 경제위기가 장기화되고, 불평등이 국민들의 인내력 범위를 벗어나고 있는 지금의 경제 민주화를 쟁점으로 해야 한다.

금융위기 이후 경제 민주화는 과거와 다른 몇 가지 특징을 보이는데, 1) 경제 위기를 극복하고 국민의 삶을 개선하기 위해서 신자유주의가 초래한 심각한 경제적 불평등을 해소해야 한다는 문제의식을 배경으로 하고 있다. 2) 따라서 전문가들이나 자본시장의 투자자들이 요구하는 독점 대기업 지배구조 개선과는 차원이 다르고, 대형마트 입점규제를 요구하는 소상공인들처럼 아래로부터 생활현장에서 민생운동의 형태로 재벌개혁과 경제 민주화 요구가 확산되고 있다.

또한, 3) 신자유주의가 오랫동안 확장시켜 놓은 시장 자율 구조 아니라, 국가의 일정한 개입과 규제를 수반해야 경제 민주화가 가능하다는 공감대가 있다. 4) 특히 경제적 상위 1%와 재벌 대기업 집단이 시장 지배력을 남용하여 불공정하게 부를 편취해왔던 관행을 규제하는 ‘규제 자본주의’를 대세로 하고 있다. 5) 또한 노동 유연화와 같이 시장 자율이라는 이름아래 지속적으로 권리가 축소되고 협상력이 약화되어 왔던 노동자, 상인, 중소기업, 소비자들의 권리와 협상력을 높여주는 국가의 적극적 역할을 요구하고 있다.

이처럼 2012년 버전의 재벌개혁과 경제 민주화는 신자유주의 불평등과 시장화가 정점에서 붕괴되는 바로 그 상황에서 제기되고 있고, 시장을 넘어 정치 사회적으로도 국가의 힘을 능가할 만큼 커진 재벌 대기업집단의 경제권력 남용에 대해 더 이상 방치하기 어려운 상황에서 제기되고 있다. 특히 2008년 글로벌 금융위기 이후 재벌 대기업 집단이 국내외적으로 보여준 두 가지 행태가 경제 민주화요구를 확산시킨 계기가 되었다는 점을 중시해야 한다. 경제 민주화가 시작부터 재벌개혁과 밀접히 결부되었던 이유가 되기 때문이다.

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