2012 / 07 / 05 김병권/새사연 부원장

경제 민주화와 경제성장도 양자택일해야 하나?

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[목 차]

1. 경제 민주화 없는 복지국가는 가능한가?

2. 사회 세력 간 힘의 균형이 중요

3. 장기침체 시대, 어떤 성장을 말해야 하나?

4. '민주적 성장'을 추구하자

 

[본 문]

1. 경제 민주화 없는 복지국가는 가능한가?

2007년 대선에서 압도적인 표차로 이명박 정부를 탄생시킬 때만 해도 규제완화, 감세, 민영화를 포함한 신자유주의 담론과 성장 담론이 우리사회를 지배했다. 2008년 촛불시위로 민영화 담론에 금이 가고, 이어진 글로벌 금융위기로 규제 완화나 감세 담론이 타당성을 잃어갔지만 결정적인 의제 전환의 분수령은 2010년 지방선거와 보편복지 의제의 확산이었다. 순식간에 신자유주의와 성장 의제 틀이 깨지고 복지 의제가 압도를 하게 된 것이다. 2011년 10월 보궐 선거는 그 정점이다.

보건, 보육, 교육, 주거, 소득 등 사회정책 차원에서 보편 복지는 여전히 진보의 중심 의제이어야 하며 아직도 갈 길이 한참 멀다. 그러나 2011년 이후 보편 복지에 이어 경제 민주화 요구가 우리사회에서 급격히 확산된 것은 ‘시장에서의 불평등 개혁’도 동시에 필요하다는 것을 말해준다. 그런데 복지나 경제 민주화를 말할 때 한 가지 생각해야 할 대목이 있다. 바로 현실적인 힘의 관계, 사회세력 사이의 역학관계다. 복지나 경제 민주화를 결정하는 가장 중요한 요소는 새롭고 참신한 정책의 여부도 아니고, 각 정당들의 정책수용 여부도 아니다. 그것은 우리 사회에 존재하는 사회세력들 사이의 힘의 관계를 정확히 반영한다.

이 시점에서 헌법 119조 2항 경제 민주화 조항을 다시 돌아볼 필요가 있다. 그 조항에서는 대략 4가지 ①균형 있는 국민경제의 성장 및 안정, ②적정한 소득 분배 유지, ③시장의 지배와 경제력의 남용 방지, 그리고 ④ 경제 주체들 간의 조화를 경제 민주화의 핵심 과제로 명기하고 있다. 이 가운데에서도 “경제 주체간의 조화를 통한 경제 민주화의 실현”이란 대목은 경제 민주화가 경제 주체들 사이의 힘의 균형을 추구해야 함을 말해주고 있다.

즉 경제 민주화란 원래 경제 활동에 참여하는 경제 주체들, 예컨대 대기업과 중소기업, 사용자와 노동자, 기업과 소비자들 간의 불균형을 시정하려는 노력을 의미한다는 것이다. 따라서 보편 복지와 함께 시장영역에서의 부의 편중과 불평등을 초래한 경제 주체들의 권력 불균형을 개혁하여 ‘경제 주체들 간의 조화’를 이루기 위한 것이 경제 민주화운동이다. 한국경제의 정점에 있는 재벌 대기업 집단의 과도한 권력을 억제하는 한편 노동자와 시민, 소비자의 무권리를 개혁하여 힘을 실어주는 것이 재벌개혁 경제 민주화운동이고 또한 보편 복지운동인 것이다.

 

2. 힘의 균형이 무너지면 경제 민주화도 복지도 무너진다.

그렇다면 경제 민주화는 시장에 대한 민주적 통제라는 형식으로 관철되지만 내용적으로는 경제 주체들 사이의 힘의 불균형을 교정하는 것으로 이해해야 한다. 그런데 이 점에서 복지 정책도 완전히 동일하다. 흔히들 선진국 경제사에서 복지국가의 황금시대라 불리는 1950~60년대에는 사회의 권력 균형에 진정한 변화가 일어나면서 노동자와 대중의 힘이 시장의 힘을 견제할 만한 상황이 되었던 시기다.

반면 자본의 파워는 제한을 받게 되었다. 시장에 대한 정치적 개입을 통해 경쟁은 완화되었다. 자본 통제가 도입되고, 금융자본은 엄격히 규제되었다. 공공부문의 확대를 통해 경제의 중요한 부분이 시장에서 떨어져나가 민주적 통제를 받게 되었던 시기다. 이처럼 해당 사회에서의 사회세력(주로는 자본과 노동)사이의 힘의 관계에서 노동의 힘이 커지면서 복지 정책을 제대로 적용할 ‘정책 공간’이 열리고 복지국가가 만들어진 것이다.

그런데 1980년 이후 신자유주의 30년 동안 시장을 둘러싼 규제 틀이 모두 깨지고 이번에는 시장과 자본의 힘이 사회 전 영역으로 팽창하게 되었다. 신자유주의가 성취한 정치적, 이데올로기적 헤게모니가 신속하고 체계적인 규제철폐에 이용되었다. 고정 환율제가 폐지되고, 자본통제가 해제되고, 시장에서 규제가 사라지는 것을 지켜보아야 했다. 그에 따라 이번에는 아래서 위로의 부의 역 재분배가 이뤄졌다. 양극화가 심화된 것이다.

보편 복지의 실현이 사회적 힘의 관계를 반영한다면, 경제 민주화는 사회적 세력 관계 그 자체라고 할 만하다. 우리 헌법에서도 “경제 주체간의 조화를 통한 경제 민주화의 실현” 이라고 되어 있다. 무슨 말인가. 경제 민주화란 원래 경제 활동에 참여하는 경제 주체들, 예컨대 대기업과 중소기업, 사용자와 노동자, 기업과 소비자들 간의 원천적인 불균형 관계를, 국가의 정책적 개입에 의해 최소한 ‘조화’가 가능한 균형 상황으로 만들어야 한다는 뜻이다.

앞서 세계경제에서 “1980년 이후 신자유주의 30년 동안 시장을 둘러싼 규제 틀이 모두 깨지고 이번에는 시장과 자본의 힘이 사회 전 영역으로 팽창”하게 되었다고 평가했다. 한국에서는 특히 1997년 외환위기 이후 그랬다. 그 결과 경제 민주화도 심각한 후퇴를 맞게 된 것이다. 힘의 균형이 무너지고 금융자본과 재벌 대기업의 힘이 압도적으로 우리 경제 질서를 지배하게 되었기 때문이다. 특히 선출되지 않는 경제권력, 3세로 승계되고 있는 재벌권력에 대한 견제의 필요성이 커지고 있기 때문이다.

지금 우리 사회에서 논의 되어야 할 경제 민주화의 핵심은 여기에 있다. 복지의 확장을 위해서나 경제 민주화를 위해서 노동자와 시민, 99%의 힘과 권한을 다시 키워나가야 한다. 그리고 정부는 노동조합의 권리를 키우고 대자본의 힘을 제약하는 각종 정책과 법률을 통해서 힘의 재 균형을 만들어 내는 것이다. 이것이 복지이고 경제 민주화다.

 

3. 장기침체 시대, 어떤 성장을 말해야 하나.

이제 보편 복지와 함께 재벌개혁과 경제 민주화는 일시적 구호가 아니다. 지금까지의 구조적 문제 누적과 시대적 전환의 산물로 제기되고 있는 것이다. 따라서 보편복지와 경제 민주화는 2010년대 내내 우리 사회의 가장 중요한 사회적 의제가 되어야 한다. 더욱이 경제 민주화는 금융 민주화로, 노동 민주화로 그 내용을 더욱 확장시켜 나감으로써 우리사회가 경제적 민주주의를 심화시킬 수 있어야 한다. 한 마디로 한국사회가 ‘정치 민주국가’이자 ‘경제 민주국가’, 그리고 ‘보편 복지국가’가 되려는 긴 도정을 앞에 두고 있는 것이다.

우리 사회에서 그 동안 불필요하게 이념적 갈등이 두드러진 경제정책 논쟁들이 있었다. 그 하나가 바로 성장이냐 분배냐 하는 논쟁이다. 또 하나는 시장이냐 국가냐 하는 논쟁이다. 그런데 경제 민주화는 성장과 분배를 국민의 눈높이에서 융합해주고 시장과 국가 역시 함께 수렴해주는 의제 틀을 가지고 있다. 경제 민주화 의제를 활용해 성장과 분배, 시장과 국가의 불필요한 대립을 넘을 수 있다는 것이다.

그런 점에서 최근 민주통합당의 대선주자들이 ‘스스로’ 성장 담론을 부활시키려는 것은 재고해 볼 필요가 있다. ‘성장과 분배의 동행’이든 ‘진보적 성장’이든, ‘사람이 성장 동력’이든 의제의 틀을 성장론으로 삼는 것보다는, 경제 민주화의 틀 안에서 성장론을 펼 수도 있기 때문이다. 경제 민주화 관점에서 성장론은 금융이 주도하는 부채 의존형 성장이나 재벌이 주도하는 수출 의존형 성장노선을 모두 반대한다. 그리고 이들 두 성장노선은 글로벌 금융위기로 이미 파산했다.

외환위기 이후 한국경제에서 작동하던 부채 의존 성장, 수출 의존 성장 모델이 모두 한계상황에 이르게 되었다는 것이다. 우선 부채주도 성장모델이 이미 임계점을 지나고 있는 중이다. 가처분소득의 150%가 넘을 정도로 커진 가계부채 1000조 원은 가계의 소비여력을 제약할 뿐 아니라 현재 통화와 금리정책, 부동산 정책 등 모든 정책 수단들을 제약하고 있다. 불패 신화의 부동산 시장도 수도권을 중심으로 4년 이상 실질적으로 하락세를 이어가고 있는 중이다. 민간소비 성장률이 경제 성장률을 훨씬 밑돌고 있는 이유다. 부채 의존 성장은 고사하고 부채 폭탄 얘기가 연일 언론에 공공연하게 나오는 것이 현실이기도 하다.


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2012.06.27김병권/새사연 부원장

 

2012년 상반기가 마무리되고 하반기를 준비하는 시점이다. 5월부터 걱정해 왔던 경기하락이 이제 기정사실화한 느낌이다. 비록 지난 17일 그리스 총선에서 이변이 일어나지 않았고, 유로화 탈퇴사건도 없었지만 그래서 달라진 것은 거의 없어 보인다. 예정된 유럽의 침체와 그리스와 스페인을 필두로 한 위험요인은 그대로 남아 있다. 유럽에 국한되지 않는다. 뉴욕대의 누리엘 루비니 교수는 유럽과 미국·중국이 내년에는 모두 침체로 돌아서는 퍼펙트 스톰이 올 수 있다고 경고하고 있다.

최근 미국 연방준비은행 의장으로 이름을 날렸던 앨런 그린스펀도 "전 세계적 불황이 우려된다"는 언급을 공개적으로 할 정도다. 경기회복에 대한 기대가 완전히 꺾인 것은 틀림없다. 우리나라 경제도 당초에는 상저하고(上低下高)를 기대했지만, 하반기에 경기가 상승할 것이라는 예측은 이제 완전히 빗나가게 됐다. 이를 입증하듯 가장 최근에 경기전망을 수정한 엘지경제연구원은 올해 성장률을 3.0%로 설정했다. 조만간 2% 수준의 전망이 나올 가능성도 충분하다.

이런 상황에서 다시 우리 사회의 주요 의제가 보편복지와 경제 민주화를 역진해 ‘성장과 일자리’로 되돌아가는 느낌이다. 당장 민주통합당의 대선주자들이 ‘스스로’ 성장담론을 부활시키려 하고 있지 않은가. 그들은 ‘성장과 분배의 동행’이라든지 ‘진보적 성장’, ‘사람이 성장동력’이라면서 대선후보 출사표 앞자리에 자진해 성장을 놓고 있다. 아울러 일자리 창출이 제일 중요하다고 강조하고 있다. 뒤이어 조만간 재벌대기업 쪽에서 불황 예상국면을 이유로 분규 자제 요청이나 심지어 임금삭감 요구까지 들고 나오지 말란 법이 없다. 2009년에도 임금삭감을 들고 나온 전례가 있기 때문이다.

그러나 과연 성장론과 일자리 창출론 등이 경제위기와 닥쳐올 장기 침체를 막는 향후 5년의 비전이 돼야 할까. 우리는 여기서 잠시 1929년 미국 대공황 이후 35년 제정된 노동보호법인 와그너법(Wagner Act)에서 배울 점을 찾아볼 필요가 있다. 미국 역사상 가장 진보적인 법으로 평가받는 와그너법은 30년대 미국이 처했던 경제불황을 타개하기 위해 노동자의 단결권과 단체교섭권을 연방법 차원에서 처음으로 인정해 줬다. 뿐만 아니라 이를 방해하려는 사용자들의 부당노동행위를 명시적으로 금지했던 법이다. 나아가 부당노동행위를 물리적으로 억제하기 위해 준 사법기관인 전국노동관계위원회를 설치하게 했던 법이다.

그러면 어떻게 노동자의 단결권과 단체교섭을 적극적으로 보호하는 것이 불황을 타개하는 대책이 될 수 있는가. 와그너법 전문에 의하면 “완전한 결사의 자유 또는 실질적인 계약자유를 가지고 있는 않은 근로자와 사용자 사이의 교섭력 불평등은 임금 및 임금 소득자의 구매력을 억압하며, 산업 간 경쟁임금과 근로조건의 안정을 방해해 지속적으로 기업 불황을 악화시킨다”고 돼 있다. 즉 입법자인 와그너 상원의원에 의하면 노동자의 단체교섭은 높은 임금과 국민소득을 확보하게 해 보다 나은 분배를 촉진하며, 올바른 단체교섭은 사용자의 지배가 없는 독립적인 노동조합에 의해서만 달성될 수 있다는 것이다. 이것이 현재의 경제위기와 비견되는, 29년 대공황을 탈출하기 위해 노동정책에서 사용됐던 해법이었다. 과연 우리는 무엇을 배울 수 있을 것인가.

그런데 와그너법의 입법취지가 앞서 언급한 경기회복에 그치는 것이 아님을 하나 더 기억해 둘 필요가 있다. 와그너 의원은 경기회복 못지않게 산업 민주주의의 정착을 중시했다. 심지어 노동자의 민주적 동의와 실질적 자유의 성취를 경제적 안정과 성장보다 우선했다는 연구도 있다.(김진희·2006·'뉴딜 단체협상법의 생성과 변형')

특히 와그너는 자유시장과 권위주의 정부 모두를 폭정으로 비난했다. 자유시장은 실상 노동자의 권리가 상실되고, 계약관계를 통해 노동자가 사용주의 볼모가 되는 상황이 발생한다는 것이다. 따라서 와그너는 권위주의 정부와 자유시장이라고 하는 두 가지의 폭정을 종식시킬 정당하고 민주적인 대안의 필요성을 역설했다고 한다. 권위주의 정부도 자유시장도 거부했던 그가 생각했던 대안은 공적이익을 보호하는 민주정부였다. 그 일환으로 와그너법을 생각했다. 지금의 표현법으로 바꾸면 노동 민주화이자 경제 민주화라고 할 수 있다.

결론적으로 어떤 시사점을 찾아낼 수 있을까. 닥쳐올 경제위기와 장기 침체를 극복할 대안은 노동시장 억제를 통해서도 아니고, 단순히 일자리 개수를 늘리는 정책도 아니다. 노동자 권익을 보장하고 협상력을 높여 더 나은 임금과 소득을 확보하게 함으로써 구매력을 높이는 대안이 필요하다. 그리고 그것은 노동자의 민주적 권리와 결사를 보장하는 노동 민주화, 경제 민주화를 통해서 달성된다. 단순한 성장전략이 아니라 경제 민주화를 통한 성장전략이 필요하다는 것이다.

이 글은 매일노동뉴스에 기고한 글임을 밝힙니다.

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2012.06.26최정은/새사연 연구원

 

0-2세 무상보육이 시행 넉달만에 ‘중단’ 위기에 처하며 뜨거운 논쟁이 뒤따르고 있습니다. 재정을 둘러싼 중앙정부와 지방정부간 책임공방, 애꿎은 전업맘과 워킹맘의 갈등, 보편복지 흔들기 논란이 가열되고 있습니다.

지자체와 정부 신경전에 부모 속 터져

지방정부는 0-2세 무상보육을 중단하겠다고 엄포를 놓으며 정부의 전향적인 지원을 압박하고 있습니다. 정부와 지방이 예산을 매칭해 시행되는 무상보육사업이라 지방정부는 이대로 이어갈 수 없다는 입장입니다. 실제로 전국시도지사협의회 조사에 따르면, 7월 충북과 충남, 8월 서울을 비롯해 올 연말까지 전국 지자체 예산이 고갈될 위기라고 해요.

현실적으로 지방정부가 무상보육 재정을 감당하기 어렵다보니, 여러 설만 오갈 뿐이죠. 정부가 예상치 못했던 신규보육수요에 대해 지자체에 최대 2400억원을 지원할 것이라는 기사가 나자, 정부는 공식적으로 반박하고 있습니다. 지방정부와 중앙정부의 밀고 당기는 줄다리기 공방에 부모들 속만 타들어 갑니다.

전업맘에 불똥, 직장맘과 갈등 양상

0-2세 무상보육 확대는 분명히 정치권과 정부 여당의 실책입니다. 그런데 애꿎은 전업맘에게 불똥이 튀고 있습니다. 0-2세 무상보육이 확대되자 가정에서 돌보던 아이들이 어린이집으로 몰리면서 맞벌이가정의 아이는 오갈 데가 없어졌죠. 직장맘들은 전업맘이 취미생활 몇 시간 보내느라 어린 아이를 어린이집에 맡기면서 시설이 부족하게 된 것 아니냐는 불만도 더러 표출합니다. 0-2세아이를 둔 부모라면 비용 걱정 없이 어린이집을 이용하도록 한 이번 정책이 엉뚱하게 부모들 사이에 감정의 골만 깊게 하고 있어요.

선거용 ‘정치쇼’에 불과했나?

0-2세 무상보육이 재정이나 인프라 준비 없이 시행되면서 불필요한 오해마저 불러왔습니다. 무상보육은 시기상조라고 인식하거나, 보편복지에 대한 부정성마저 키웠죠. 무상보육이 갖는 의미마저 퇴색될까 걱정입니다.

정책 과정상 과오를 인정하더라도, 보편복지의 방향마저 흔들어서는 안 됩니다. 그러나 최근 정부의 논의들을 보면, 우려되는 지점이 많습니다. 0-2세 무상보육을 철회하고 소득계층별로 차등지원을 하거나, 전업맘에 보육료 지원을 제한하는 선별복지 논의들이 오가고 있습니다. 이 안이 현실화된다면, 정부와 여당의 무상보육은 사실상 선거용 ‘정치쇼’에 불과했다는 비판을 면하지 못할 것입니다. 지금의 무상보육이 어렵다면, 보편복지의 방향을 훼손하지 않는 대안을 내야 정부에 대한 불신을 조금이나마 덜 수 있을 것입니다.

 

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2012.06.14김병권/새사연 부원장

 

지난 총선부터 우리 사회의 최대 화두였던 보편복지와 경제 민주화는 대선까지 이어질 가능성이 높다. 특히 위험한 국면을 통과하고 있는 세계경제의 어려움과 맞물리면서 경제 민주화는 가장 중요한 대선 의제가 될 것이다. 이를 예고하듯 전경련과 산하 연구원인 한국경제연구원이 19대 국회 개원에 맞춰 지난 4일 경제 민주화에 대한 대기업의 반론을 적극적으로 펴기 시작했다.

전경련은 법·경제·철학이론을 모두 동원해 경제 민주화 논리를 반박하는 큰 스케일(?)을 보였다. 우리 헌법에 비춰 볼 때, 경제 자유화·자유시장경제가 원칙이고 경제 민주화는 극히 예외적인 국면에서 법률이 정하는 한도에서 적용돼야 한다고 주장한다. 경제 이론적으로는 소비자 선택 이론을 들고 나오면서 소비자 주권에 기초한 자유로운 소비자 선택이 가능한 여건을 만들어 주는 것이 가장 경제 민주주의에 접근한 것이라는 주장을 펴고 있다. 보편복지를 포퓰리즘이라고 비난하면서 선택적 복지를 주장하더니 경제 민주화를 예외적인 정책이라고 축소하고 있는 것이다.

어쨌든 전경련이나 보수진영에서 복지와 경제 민주화 자체의 정당성과 지금 시점에서의 필요성을 부정하지는 못하고 있다. 나아가 이를 대체할 대안 담론을 만들지도 못하고 있다. 다만 제한하려고 할 뿐이다. 보편복지와 경제 민주화는 우리 현실에서 진보적인 프레임이기 때문이다. 그러나 처음부터 보편복지와 경제 민주화는 우리 경제현실에서 매우 좁게 제한돼 해석돼 왔다. 해석과 적용 분야를 훨씬 확장시켜야 한다.

그런데 복지나 경제 민주화를 말할 때 한 가지 생각해야 할 대목이 있다. 바로 현실적인 힘의 관계, 사회세력 사이의 역학관계다. 복지나 경제 민주화를 결정하는 가장 중요한 요소는 새롭고 참신한 정책의 여부도 아니고, 각 정당들의 정책수용 여부도 아니다. 그것은 우리 사회에 존재하는 사회세력들 사이의 힘의 관계를 정확히 반영한다.

흔히들 선진국 경제사에서 복지국가의 황금시대라 불리는 50~60년대에는 사회의 권력균형에 진정한 변화가 일어나면서 노동자와 대중의 힘이 시장의 힘을 견제할 만한 상황이 됐던 시기다. 반면 자본의 파워는 제한을 받게 됐다. 시장에 대한 정치적 개입을 통해 경쟁은 완화됐다. 자본 통제가 도입되고, 금융자본은 엄격히 규제됐다. 공공부문 확대를 통해 경제의 중요한 부분이 시장에서 떨어져 나가 민주적 통제를 받게 됐던 시기다. 이처럼 해당 사회에서의 사회세력(주로 자본과 노동) 사이의 힘의 관계에서 노동의 힘이 커지면서 복지정책을 제대로 적용할 ‘정책 공간’이 열리고 복지국가가 만들어진 것이다.

그런데 80년 이후 신자유주의 30년 동안 시장을 둘러싼 규제 틀이 모두 깨지고 이번에는 시장과 자본의 힘이 사회 전 영역으로 팽창하게 됐다. 신자유주의가 성취한 정치·이데올로기적 헤게모니가 신속하고 체계적인 규제철폐에 이용됐다. 고정 환율제가 폐지되고, 자본통제가 해제되고, 시장에서 규제가 사라지는 것을 지켜봐야 했다. 그에 따라 이번에는 아래에서 위로 부의 역재분배가 이뤄졌다. 양극화가 심화된 것이다.

보편복지의 실현이 사회적 힘의 관계를 반영한다면, 경제 민주화는 사회적 세력관계 그 자체라고 할 만하다. 우리 헌법에서도 “경제주체 간의 조화를 통한 경제 민주화의 실현” 이라고 돼 있다. 무슨 말인가. 경제 민주화란 원래 경제활동에 참여하는 경제주체들, 예컨대 대기업과 중소기업, 사용자와 노동자, 기업과 소비자들 간의 원천적인 불균형 관계를 국가의 정책적 개입에 의해 최소한 ‘조화’가 가능한 균형상황으로 만들어야 한다는 뜻이다.

앞서 세계경제에서 “80년 이후 신자유주의 30년 동안 시장을 둘러싼 규제 틀이 모두 깨지고 이번에는 시장과 자본의 힘이 사회 전 영역으로 팽창하게 됐다”고 평가했다. 한국에서는 97년 외환위기 이후 그랬다. 그 결과 경제 민주화도 심각한 후퇴를 맞게 된 것이다. 힘의 균형이 무너지고 금융자본과 재벌 대기업의 힘이 압도적으로 우리 경제질서를 지배하게 됐기 때문이다. 특히 선출되지 않는 경제권력, 3세로 승계되고 있는 재벌권력에 대한 견제 필요성이 커지고 있다.

지금 우리 사회에서 논의돼야 할 경제 민주화의 핵심은 여기에 있다. 경제 자유화가 원칙이고 경제 민주화는 예외라고 하는 전경련의 주장이나, 경제 민주화가 실상은 주주자본주의적 요소를 함축하고 있다는 진보 일각의 비판은 모두가 핵심을 비켜 간 것이다. 복지의 확장을 위해서나 경제 민주화를 위해 노동자와 시민 등 99%의 힘과 권한을 다시 키워 나가야 한다. 그리고 정부는 노동조합의 권리를 키우고 대자본의 힘을 제약하는 각종 정책과 법률을 통해 힘의 재균형을 만들어 내는 것이다. 이것이 복지고 경제 민주화다.

이 글은 매일노동뉴스에 기고한 글임을 밝힙니다.


 

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2012 / 06 / 14 김병권/새사연 부원장

 

경제 자유와 경제 민주화, 무엇이 우선인가?

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[목 차]

1. 전경련, 경제 민주화 논쟁에 뛰어들다
2. 우리 헌법의 경제조항을 어떻게 해석해야 할까?
3. 역사적 맥락에서 바라본 경제 민주화
4. 민주주의는 시장경제에 우선한다

 

[본 문]

1. 전경련, 경제 민주화 논쟁에 뛰어들다

보편복지와 함께 2011년부터 우리사회의 가장 강력한 의제로 부상한 ‘재벌개혁과 경제 민주화’는 비록 4.11총선국면에서는 정책대결보다 폭로전으로 비화하면서 영향력을 발휘하지 못했지만, 여전히 대선을 앞두고 가장 쟁점이 될 상위 의제다. 일부에서 재벌개혁과 경제 민주화 운동을 ‘진보의 탈을 쓴 신자유주의’라고 비판하기도 하지만, 이는 현재 시점에서 재벌개혁과 경제 민주화 운동이 재부상하고 있는 국민생활적 배경을 진지하게 따져보지 않은 결과이며, 핵심에서 벗어난 주장인 셈이다.

우리사회의 미래를 결정하는 대선을 앞둔 상황에서 재벌개혁과 경제 민주화가 어떤 의미가 있고 어떤 내용으로 채워야 하는지에 대해 다시 논점을 잡아가고, 쟁점의 수준을 높일 필요가 있다. 마침 핵심 이해당사자라고 할 수 있는 전경련의 싱크탱크인 한국경제연구원이 19대 국회 개원에 맞춰 지난 6월 4일, “경제 민주화, 어떻게 볼 것인가”라는 세미나를 개최하고 재벌개혁과 경제 민주화를 정면반박하고 나섰다.

세미나 관계자는 “보다 근본적인 부분, 경제 민주화의 법적 이론적 근거를 정면 반박하는 작업이 필요하다고 판단해 이런 세미나를 갖게 되었다.”고 설명했다. 이에 맞춰 세미나에서는 헌법적 차원, 경제 이론적 차원, 철학적 차원에서 반(反)경제 민주화를 선언하고 나섰다. 진보 개혁세력이 헌법 119조 2항의 경제 민주화 조항을 경제 민주화의 정당성의 출발점으로 삼자 전경련과 보수 세력도 거기서부터 반박하고 나선 것이다. 이제 우리도 논의를 확장시켜 전개해 볼 필요가 있고 이를 국민들과 나눠야 한다.

 

2. 우리 헌법의 경제 조항을 어떻게 해석할까?

헌법의 원칙은 사회적 시장경제 질서

경제 민주화를 공박하는 전경련이나 보수 세력의 핵심 주장에 따르면, 우리 헌법은 어디까지나 자유 시장 경제를 추구하고 있으므로 사적 재산권의 불가침과 기업 활동의 자유가 원칙이다. 따라서 경제 민주화라는 명목으로 재산권과 경제활동 자유를 어쩔 수 없이 침해하더라도 극히 예외적이어야 한다.

한마디로 119조 1항인 경제 자유가 원칙이고 119조 2항인 경제 민주화는 아주 제한된 국면에서만 적용되어야 한다고 주장한다. 심지어는 경제 민주화를 경제정책이 아니라 사회정책으로 분리해야 한다는 뉘앙스까지 보여주고 있다.

검토해야 할 수 많은 논점이 있을 수 있지만 몇 가지만 추려서 확인해보도록 하자. 우선 대부분의 법학자들은 우리헌법이 순수한 ‘자유 시장 경제’도 아니고 그렇다고 사회주의적 통제경제는 더욱 아닌, 그 사이의 다양한 혼합경제의 하나로서 ‘사회적 시장경제 질서’를 채택하고 있다고 해석한다. 사회적 시장경제질서는 개인의 경제적 자유보장을 근간으로 하여 독과점의 폐해를 막고 경쟁을 촉진하기 위하여 국가의 경제 간섭을 요구하는 경제 질서다. 사회적 시장경제 질서는 경제재의 생산과 분배가 자유경쟁원칙 하에서 행해지며, 사회적 정의를 실현하고 경제적 약자를 보호하는 한도 내에서 국가의 경제 관여가 정당화되는 경제 질서를 말한다.

우리 헌법이 사회적 시장경제질서를 추구하고 있다는 점은 과거의 판시 사례에서도 나타난다. 때문에 2000년대에 신자유주의 물결이 거세진 분위기에 편승해 전경련이나 보수 쪽에서는 119조 2항 경제 민주화 조항을 삭제하자는 개헌을 주장했던 것이 아닌가. 그리고 이번 세미나에서도 또 다시 119조 2항을 폐지하자고 주장한 것이 아닌가. 따라서 우리 헌법이 자유 시장 경제 질서에 충실하고 있다는 주장은 부합하지 않는다.

폭넓게 적용되는 경제 민주화 조항, 예외규정 아니야

둘째로, 따라서 헌법 119조 1항(개인과 기업 활동의 자유)을 ‘원칙’으로  119조 2항(경제 민주화를 위한 국가개입)은 ‘예외’로 단순 구분하는 방식도 정당하다고 볼 수 없다. 경제 민주화 조항만 보더라도 ① 국가의 적정한 소득 재분배 역할, ②독점에 의한 시장실패에 국가 개입, ③경제 주체들(자본과 노동 등) 사이의 세력 불균형에 국가 개입 등으로 폭넓게 규정되어 있다. 더 나아가 헌법 경제 분야에서 119조 이외에 120조~127조까지 국토자원과 농지 등에 대한 사적 소유 제한과 중소기업 보호 의무, 대외무역 규제 등까지를 포함하여 고려한다면 경제 민주화가 ‘예외’ 조항이라는 근거는 희박하다.

“우리나라 헌법상의 경제 질서가 자본주의적 시장경제의 모순과 폐해를 시정하기 위하여 국가가 경제활동에 개입할 수 있게 되어 있는 점에서는 독일이나 미국의 경제 질서와 마찬가지이지만, 사회 정책적 고려를 위한 규제에 있어서는 독일보다 훨씬 약하고, 산업간 ? 지역간 균형 있는 발전과 경제 주체간의 조화로운 발전을 도모하려고 하는 경제 정책적인 고려를 위한 규제에 있어서는 미국이나 독일보다 훨씬 강하다는 점을 알 수 있다.”고 한 대목도 맥락을 같이한다.

한 가지 독특한 것은 전경련이나 대기업들이 119조 1항을 들어 경제 자유를 강조하고 진보세력은 2항의 경제 민주화 조항을 들어 국가 개입의 정당성을 확보하고 있는 것이 기본인데, 일부에서는 경제 민주화 주장이 마치 국가 개입을 부정하고 시장주의(자유주의)에 편승하고 있다고 비판한다는 것이다. 그러나 2011년 이후 경제 민주화운동은 기본적으로 헌법 119조 2항을 대의명분으로 내걸고 있고 그 핵심은 균형 있는 국민경제를 위한 국가의 개입이다. 균형 있는 국민경제는 소득 재분배, 독과점 방지, 그리고 경제주체들 사이의 조화를 통해서 만들어진다.

재산권은 수많은 기본권 중 일부일 뿐

셋째로, 사적 재산권과 기업 활동 자유를 제약하는 것은 극히 예외적이어야 한다고 주장하면서 그것이 “국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다”(37조)는 조항에 따라야 한다는 것을 보수 세력은 유독 강조한다.

헌법 37조항은 사실 재산권뿐만 아니라 국민의 모든 기본권을 제한할 때 지켜야 할 기준을 밝힌 항목이다. 말하자면 균등하게 교육받을 권리(31조), 근로의 권리(32조), 인간다운 생활을 할 권리(34조) 등도 동일하게 37조의 적용을 받는다는 뜻이다. 그런데 이들 기본권들은 현실에서 서로 충돌하기도 하며 따라서 재산권만을 유독 강조할 수는 없다. 특히 재산권은 자연권의 범주에 들어갈 수 없고, 각 개인이 소유한 자치권의 하위 범주 차원에서 인민과 인민의 대표들이 사적 소유를 어느 정도까지 인정하는 것이 가치가 있을지 ‘민주적 절차를 통해 결정’할 수 있다.  

따라서 사적 재산권의 제한 범위는 37조가 아니라 액면 그대로 23조 1,2,3항 규정을 해석하면 된다. 우리나라는 사적 재산권을 기본권으로 보호하되 공공복리에 따라야 한다면서 재산권을 상대화시키고 있고, 동시에 ‘공공의 필요에 따라’ 사적 재산에 대해 국가가 보상을 전제로 수용할 수 있는 가능성까지 열어두고 있다. 그 누구도 “정당한 절차에 의하지 않고는 생명, 자유, 재산을 박탈당하지 않는다.”고 하는 미국 수정헌법 5조 보다도 훨씬 강력한 제한 규정이다.

 

3. 역사적 맥락에서 바라본 경제 민주화

한 국가의 사회질서는 당대의 역사적 필요나 사회적 요구, 그리고 사회 세력 사이의 힘의 관계를 헌법에 투영시킨다. 따라서 사적 재산권의 보호나 기업 활동의 자유, 그리고 국민경제의 균형을 위한 국가의 역할 등은 우리사회의 역사적 발전경로와 밀접히 연관되어 있다. 그런 점을 감안하여 이번에는 1945년 해방이후 제헌헌법부터 간단히 살펴보자.

 

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Posted by 새사연 미디어센터

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