2012 / 04 / 06 최정은/새사연 연구원

무상보육의 한계와 정당별 정책 평가
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[목차]

1. 또다시 무상보육

2. 무상보육만이 답이 아니다

3. 정당별 보육정책 진단과 제언

4. 보육의 위기, 어떻게 넘을 것인가?

 

[본문]

1. 또다시 무상보육

19대 총선에서 정당들은 경쟁적으로 복지공약을 쏟아내는 가운데, 여야를 가리지 않고 무상보육에 대해 한목소리를 내고 있다. 무상보육은 2010년 6.2지방선거 때 야당의 무상급식이 이슈화되자, 새누리당의 전신인 한나라당이 무상보육으로 맞불을 놓으면서 복지 논쟁의 중심으로 들어왔다. 지난 지방선거 당시 무상보육은 보편 복지에 대한 공감대를 넓힌다는 상징적 의미가 있었다. 하지만 결과적으로는 당시 정당들이 낸 무상보육 정책은 일부 영유아에게 보육비를 지원하는 수준이었고, 국공립보육시설 확충 공약은 헛구호에 그쳤다. 

총선이 얼마 남지 않은 지금, 정당들은 또다시 무상보육을 약속하고 있다. 하지만 지난 지방선거 당시와 비교해본다면, 무상보육을 받아들이는 유권자들의 반응이 그리 달갑지만은 않다. 정부의 무상보육이 원칙 없이 진행되면서 보육 관련 이해당사자들의 불만을 사고 있기 때문이다. 정부의 보육료가 보육시설 이용이 많은 만3-4세 대신, 만0-2세 전 가정으로 먼저 확대되면서 논란의 불씨가 커졌다. 가시적으로는 정부의 보육지원에서 배제된 가정의 불만이 크다는 것이다. 그러나 근본에는 보육 재정이 보육료지원에만 집중되면서 다른 보육사업들이 후순위로 밀려나 실질적으로 ‘저렴한 양질의 보육’을 담보할 수 없다는 여론이 있다. 현 무상보육만으로 엉켜있는 보육의 현안을 풀기 어렵다고 판단하는 이유는 무엇일까?

 

2. 무상보육만이 답이 아니다

무상보육과 보육의 현실 간에는 괴리가 너무 크다. 현재 무상보육은 정부가 어린이집 보육료를 부모 대신 내주는 정책으로, 자녀양육에 드는 부모의 부담을 덜어주는 것으로 심각한 저출산을 조금이라도 개선하려는 목적이 크다. 그러나 정작 아이를 잘 키우려면 어떤 환경을 만들어야 하는가에 대한 고민은 제대로 담아내지 못하고 있다. 이 때문에 이해당사자들은 무상보육에 대해 반신반의한다.

무상보육이 되더라도 학부모의 비용 부담은 좀처럼 줄지 않는다. 정부지원은 국공립어린이집에 준한 비용으로, 민간보육시설을 이용하는 만3-4세의 보육료와 5-6만원 정도 차이가 있다. 여기에 기본 보육료 이외에 기타 경비가 부담이다. 기타 경비는 어린이집마다 달라, 학부모의 추가 부담이 10~20만원 이상인 곳도 부지기수다. 특별활동비가 기타 경비에서 큰 부분을 차지한다. 일종의 사교육이라고 할 수 있는 특별활동이 표준보육과정과 별도로 이뤄지면서 학부모 부담이 가중되고 있다. 

게다가 아동지원의 형평성 논란은 무상보육이 현실화되더라도 계속 제기될 수밖에 없다.  지금 가장 큰 논란거리는 어린이집을 이용하지 않는 아동에 대한 지원이다. 만0-2세 영아는 나이가 어린데다 면역이 약해 가정에서 돌보는 비율이 높다. 그런데 영아 무상보육이 급작스럽게 결정되다보니, 가정에서 돌보던 아이들마저 어린이집으로 몰려 정작 맞벌이가정의 아이들이 오갈 데가 없어졌다. 앞으로 13만명 이상의 영아가 어린이집을 이용할 것으로 예측된다. 당장 영아를 맡아줄 어린이집이 부족해 현 어린이집 정원을 늘리거나, 어린이집을 증설해야 하는 다급한 상황이 벌어졌다. 보육정원이 늘면서 보육교사의 부담은 더 커졌고, 보육의 질 또한 나빠질 수밖에 없다. 앞으로 보육료지원과 양육수당이 전 아동에 현실화되더라도 논란은 남는다. 양육수당과 보육료 지원액 간 금액 차이가 크다. 만0세의 경우, 양육수당은 20만원인 반면, 학부모에게 주는 보육료 지원은 40여만원이며 시설에 들어가는 정부 총지원금은 80여만원이다. 이런 차이로 인해 부모들은 보육료 지원을 어린이집 배불리는 정책이라고 비판하고 있다.

보육료 지원이 민간 시설에 집중 되고 있다고 하지만 믿고 맡길만한 시설이 늘어난 것도 아니다. 이명박 정부 들어 국공립어린이집은 전체 시설의 5.3%로 추락했고, 민간보육시설이 90% 이상을 차지하게 되었다. 이명박 정부가 국공립 시설을 취약지역으로 제한하면서 국공립시설 확대는 답보 상태다. 최근 영아 무상보육이 실시되면서 지난 연말과 올해 초 두달 사이 전국적으로 어린이집이 500여곳이 새로 생겼다. 그 가운데 국공립 시설은 35곳뿐이고, 민간시설(가정과 민간어린이집)이 438개소로 국공립 수의 12배나 늘었다(국민일보, 2012.3.13). 민간보육시설에 대한 지원은 증대되고 있지만, 민간어린이집에 대한 신뢰도까지 높아진 것은 아니다. 서울형, 부산형 등 지역형어린이집과 이를 본 따 전국적으로 공공형 어린이집을 지정하면서 민간보육시설에 대한 지원을 확대하고 있다. 현재 정부의 보육평가인증제와 서울시가 마련한 평가 기준을 통과해 지정된 서울형 어린이집이 전체 시설의 40%를 넘고 있다. 그런데도 국공립시설에 대한 부모들의 선호도는 줄지 않는다. 같은 서울형이더라도 국공립을 신뢰하고, 한 개소당 대기자는 평균 100여명을 웃돌고 있다. 

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주제별 이슈 2012. 2. 29. 17:47

2012.02.29  최정은/새사연 연구원 

전국 1만5000여개 민간어린이집은 27일부터 일주일간 집단 휴원에 돌입했습니다. 정부의 만5세아 월20만원, 만0-2세아 보육료 전계층 지원 정책이 실시되면서, 보육시설 원장들은 정부가 보육료와 기타 경비인 특별활동비 등을 동결하고, 규제만 강화한다고 불만을 터뜨린 것입니다. 보육료는 부모에게 지급하는 것인데 왜 어린이집을 잡으려 하는지 모르겠다는 입장입니다. 부모들 또한 만3-4세아, 시설미이용 지원 배재 문제, 민간시설 이용시 일부지원 등의 문제로 불만의 목소리가 높습니다.

정부가 복지에 대한 국민적 요구에 호응해 부모들의 양육 부담을 덜어주겠다며 실시한 정책임에도 어쩌다가 어느 한쪽도 만족시키지 못하고 부모와 아이를 볼모로 삼는 희극으로 발전했을까요?

보육료 지원은 나쁜 정책?

그렇다면 무상보육은 좋은 못한 정책일까요? 무상보육은 아이에 대한 국가의 책임을 강화한다는 차원에서 매우 중요합니다. 우리 정부는 오랫동안 보육은 개인이나 가족의 책임으로 돌려왔지만 이제라도 미래 인재에 대한 투자를 정부 차원에서 늘려간다는 점은 바람직합니다. 그러나 현재의 무상보육문제는 정부의 총 보육투자액이 턱없이 적고, 보육정책 수단들 중 현금(보육료)지원에만 집중하고 있다는 것입니다.

민간어린이집의 집단 파행 사태와 같은 일은 공공이 아닌 민간에 보육의 주도권이 넘어가 있기 때문에 발생한 것입니다. 민간어린이집은 자율권 침해를 이유로 규제 완화를 요구하지만, 이는 정부가 보육료를 더 지원해주던가 아니면 부모에게 돈을 더 받는 걸 간섭하지 말라는 것입니다. 결국 정부가 돈을 쏟아 부어도 민간보육료를 올려주는 결과 밖에 되지 않습니다. 우리의 국공립어린이집은 전체의 5.3%에 불과하고, 민간보육시설이 90%이상을 차지할 정도로 비대하기 때문에 사실상 소규모 지역시장 내에서 독점권을 행사하면서, 집단행동에 돌입할 경우 손쓸 방법이 없는 상황이 발생하는 것입니다.

국공립보육시설 30%이상 확충, 보육 공공성 높여야

재정도 중요하지만 근본적으로 가장 큰 관건은 ‘어떤 수단을 쓸 것인가’ 에 대한 문제입니다. 재정 투자의 기본 방향은 보육인프라를 확충이어야 합니다. 국공립보육시설을 늘리고, 임대료, 운영비, 교사인건비 등을 걱정하지 않고 아이를 잘 돌볼 수 있는 시설을 늘려간다는 말입니다. 또한 국공립 비중을 최소 30%로 확충해 양질의 보육을 확보해야 합니다. 공공인프라 30% 확충은 민간시장의 질을 견인할 수 있는 최소 수준을 의미합니다. 동시에 국가의 재정이 눈먼 돈으로 낭비되지 않도록 규제와 감독도 강화하여 민간보육시설 중 옥석을 가려내 부모와 아이들의 피해는 최소화해야 합니다.

국가가 직접 나서서 공공인프라를 늘리고, 열악한 서비스 시설에 대한 감독을 강화해야 합니다.

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  1. 정부가 민간에도 보육료를 어떤 형태로든 지원한다면 그 형태에 따라 충분히 민간 쪽에 규제를 가할 수 있는 상황이라고 봅니다. 마치 정부 지원을 받는 직업학교가 정부의 간섭을 받는 것처럼 말입니다. 아이를 둔 가정에게 직접 돈이 지원되는 것이 아니라면 정부의 역할은 더욱 중요해지겠죠. 말씀처럼 말입니다. 공공 보육소야 원래부터 정부의 영향아래 운영되는 곳이고 만약 민간 보육소가 어떤 형태로든 정부의 지원을 받는다고 한다면 정부의 간섭은 피할 수 없다고 볼 수 있죠. 이런 상황에서 관리가 안되면 일어나는 일은 뻔하지 않겠습니까?

    2012.03.12 16:50 [ ADDR : EDIT/ DEL : REPLY ]

칼럼, 보고서2012. 2. 29. 17:44

의료파업을 떠올리게 하는 어린이집 파업

민간어린이집 집단파업이 심각해지고 있다. 파업을 한 어린이집은 폐업조치하겠다는 복지부의 강경발언이 있었고, 아이를 맡길 곳이 없는 부모들을 외면할 수 없어서 실제 휴원률은 높지 않다고 하나 파급력은 크다. 민간어린이집은 왜 파업을 하는 것인가? 이들은 정부의 국공립어린이집 우선지원에 반발하고 있다. 보육교사 처우개선 등도 주장하고 있지만 본질은 민간어린이집에 대한 지원을 확대하라는 것이다. 국민들의 대다수가 바라는 공공어린이집 확충이 어려운 것은 바로 이같은 민간어린이집들의 반발 때문이다.

정부정책에 대한 집단 휴업은 11년 전 의약분업 추진당시 의료기관의 집단 파업사태와 유사하다. 응급실까지 폐쇄하는 강력한 집단행동은 의약분업 추진과정에서 높은 수가인상을 얻어내는 훌륭한 수단이 되었다. 그 이후 정부 정책에 대한 이익단체의 반발과 집단행동은 해당 단체의 이익을 관철하기 위한 강력한 수단이 되었고, 공공의 이익은 집단 이기주의에 밀려 제대로 추진되지 못하고 있다.

이익집단에 밀리는 공공성

사회서비스 분야는 공공성을 담보해야 한다. 의료, 교육, 보육, 돌봄 등 전통적으로 개인과 가정에서 담당해왔던 서비스들이 여성의 사회진출과 사회발전에 조응하여 사회화되는 과정은 모든 산업사회에서 관찰되는 현상이다. 서구 대부분 국가들은 사회서비스를 공적으로 제공, 관리하고 있다. 이는 사회서비스가 공공의 이익에 복무하기 때문이다. 의료나 교육, 보육 등은 사회전체의 이익에 기여하지만 민간시장을 통한 제공만으로는 부족하다. 따라서 공공재정을 이용하여 공적기관에서 제공하는 것이 저소득층 등 서비스를 이용하기 어려운 계층에 대한 형평성을 달성할 뿐 아니라 적절하고 질높은 서비스를 제공할 수 있다.

우리나라에서도 산업화가 어느 정도 수준에 이른 이래 사회서비스 영역은 크게 확대되어 왔다. 건강보험과 공교육 도입, 보육료 지원 등의 발전은 정부재정 확대에 의해 견인되었으며 90년대 중반이후 크게 확대된 사회서비스 산업 역시 국가의 재정투입에 기반하고 있다.

지나치게 시장화된 사회서비스 산업

문제는 재정은 국가에서 담당한 반면, 서비스제공은 철저히 민간에 의지해 왔다는 점이다. 여기에는 여러 이유가 있지만 취약한 서비스인프라를 빠르게 발전시켜야 한다는 현실적 판단과 그 당시 한국사회를 지배하고 있던 시장우선의 신자유주의 철학이 주 원인이었다. 그 결과 현재 지나치게 민간화, 시장화된 사회서비스 산업은 공공의 이익을 위한 사회서비스 개혁의 가장 큰 장애요인이 되고 있다. 대표적인 사례가 이번 민간어린이집 파업이다. 공보육확대에 대한 국민들의 요구가 높음에도 불구하고 공공어린이집을 더 확대하기 위한 정부정책은 계속 가로막히고 있다.

이런 현상은 사회서비스 전 영역에서 동일하게 발생하고 있다. 등록금을 현실화하고 입시경쟁위주의 고등교육을 개혁하고자 하는 의지는 사교육시장과 사립대학의 이윤추구에 의해 완벽하게 차단되고 있다. 공적영역에서 주거서비스를 해결하고자 하는 목표는 새로 신축되는 공공임대주택이 시장에서의 주거비용 인상문제를 해결하지 못함으로 인해 공적 개입의 효과가 상쇄되고 있다. 무상의료를 위해 건강보험재정을 확충하는 것도 대형병원과 민간의료기관의 이윤으로 넘어갈 우려가 높다. 이러한 현실은 복지를 확충하고 공적 사회서비스를 확대하기 위해서는 민간 서비스 산업에 대한 적절한 통제기전을 마련해야 함을 단적으로 보여준다.

민간시장에서의  공급 구조조정 필요

한국 사회에서 사회서비스 산업은 경제성장을 위한 블루오션으로 취급되고 있다. 의료산업화는 삼성 등 재벌의 미래성장동력이 되고 있으며 사교육시장은 이미 상장기업이 장악하고 있다. 정부 정책 역시 표류하고 있다. 복지를 확충하고 공적 사회서비스를 확충한다고 하면서도 정책수단은 시장을 활용하는 방식을 벗어나지 못하고 있다. 오히려 더 나아가 사회서비스 산업의 경제성장 가치에만 더 주목하는 상황이다.

선거시기 복지논쟁에서도 갈등을 유발할 수 있는 민간시장에 대한 합리적 규제정책은 거의 다루어지지 못하고 있다. 하지만 민간시장은 공공의 통제가 불가능할 정도로 비대해지고 있으며 공급분야의 구조조정이 수반되지 않으면 복지국가 건설은 불가능하다.

시장중심의 사회서비스 구조 개혁해야

복지국가를 건설하기 위해서는 서비스 공급체계의 개혁이 불가피하고 그 대안은 공공영역의 확충이다. 하지만 이런 과제들은 선거시기 인기있는 공약이 되지 못한다. 복지항목을 확충하고 혜택을 늘리는 것은 재정을 일부 충원하면 달성할 수 있는 과제이다. 하지만 서비스산업의 구조를 개혁하고 공공의 직접 공급을 늘리며 민간병의원에서 최소한의 공익적 역할을 수행하게 하는 과정은 매우 지난한 일이기 때문이다. 민간서비스 시설의 파업과 같은 강경한 집단행동에 맞서 정책을 실현하기 위해서는 최소한의 공적 영역이 존재해야 하고 시장과 경쟁해 올바르게 견인해낼 수 있어야 한다.

우리나라 사회서비스 분야의 핵심 논쟁 중 하나는 한국 사회서비스가 시장중심구조로 고착화되어 되돌릴 수 없는 상황인지 아니면 구조개혁이 가능한지 여부이다. 하지만 최근 재벌 개혁, 신자유주의 개혁이 핵심 과제로 떠오르는 것을 본다면 사회서비스 분야의 개혁이 불가능하지만은 않아 보인다. 오히려 이러한 과제를 정치적으로 부각시키는 것이 복지논쟁에서 차별성을 가질 수 있는 유일한 방안일 수 있다. 선거시기 보다 근본적인 사회개혁의 이슈가 전면화되길 기대한다.

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  1. 민간 보육시설이 정부 지원금을 공공보육소와 동일하게 지원받기 위해선 그 돈이 각 가정에게 직접 돌아가지 않는 이상 정부의 관리를 반드시 받아야 한다고 봅니다. 물론 정부가 민간 시설을 대상으로 이런 관리 체계가 가능한 데도 민간 보육 시설을 공공 보육 시설과 차별한다면 문제겠지만 현실적으로 공공 보육 시설과 민간 보육 시설은 관리 주체가 다르기 때문에 당분간은 이런 차별이 불가피할 수도 있는 문제라 보여집니다.

    정부는 공공 보육 시설에 준하는 기준에 부합하는 민간 보육 시설을 점차 발굴해 나가고 이들에 대한 지원을 늘려나가야 할 것으로 사료됩니다.

    전국에 계시는 수많은 보육 교사들을 비하할 생각은 없지만 이번 사태는 정부의 보육료 지원 방향에 대한 민간 보육 시설들의 비이성적인 성급함이 한몫하지 않았나 싶습니다. 실제로 민간 보육 시설은 정부가 요구하는 수준에 미달되는 영세업체들이 많은 게 현실이니까요.

    개인적으론 모든 보육 시설에 대하여 정부가 제시하는 기본적인 기준을 충족시키도록 하고 공공시설과 차별하지 않는 정책을 펴는 것이 가장 바람직하지 않을까 사료됩니다. ㅡ_ㅡ;

    2012.03.12 17:16 [ ADDR : EDIT/ DEL : REPLY ]

2012 / 01 / 20  최정은/새사연 연구원

전망기획(9) 2012년 한국 보육
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[목차]
1. 문제제기

2. 2012년 보육 전망
1) 무상보육 확대 가능성
2) 시장주의 보육정책의 한계
3) 시장주의 보육 폐기, 공보육 환경 만들어야

3. 보육-여성고용-출산 연계 종합대책 필요
1) 저출산 대책, 정책 효과 못내
2) 예산, 선진국보다 3배 적어
3) 출산, 양육기 여성의 고용안전성 높여야

[본문]
1. 문제제기

2007년은 황금돼지해, 2010년은 백호해, 올해는 60년만에 돌아오는 흑룡해다. 출산 장려를 위해 해마다 붙여진 수식어도 다양하다. 이때마다 출산율은 반짝 회복되다가 또다시 감소했다.

우리의 합계출산율은 1.2명으로, 사실상 10년 동안 답보 상태다. 선진국들의 출산율은 10년 전에 비해 현저히 회복돼 OECD 평균 합계출산율 2명에 가까워지고 있는 반면, 우리는 OECD 국가들 중 여전히 꼴찌다. 최근 우리의 출생아수는 지난해 같은 달에 비해 빠르게 줄었지만, 원인파악은 안 되고 있다. 2011년 9월 전년 대비 3천명(7.1%), 10월 5천명(11.5%)이 감소하면서 최근 3년 사이 가장 빠르게 줄어든 수치를 보인다. 여성의 결혼 연령 시기도 한해가 다르게 늦춰지고 있다. 단시간에 저출산이 해소되기 어려운 환경이 만들어지면서, 사태의 심각성은 더해가고 있다(그림 참고).

저출산이 완화되지 않는 이유는 간단하다. 젊은 세대들이 희망하는 자녀수가 평균 1.88명인 것을 감안하면 원하는 만큼 아이를 낳지 않는다는 것이다. 우리의 사회경제 환경이 아이를 낳고 기르기에 적합하지 않기 때문이다. 최근 ‘대한민국 2030 미혼남녀 결혼인식’ 조사에 따르면, 대상 미혼남녀는 우리의 출산환경과 자녀양육 환경이 ‘매우 열악하다’며 평가점수 34.4점을 매겼다. 평가자들은 ‘자녀 양육비에 대한 부담’(53.2%), ‘정부의 출산장려 지원정책 미흡’(26%), ‘여성의 사회 진출 증가’(13.8%) 등을 저출산 가속화의 원인으로 꼽는다. 

저출산에 대한 위기의식이 확산 되면서 적어도 국가가 미래 세대에는 아낌없이 투자해줘야 한다는 여론이 높아지고 있다. 여기에 복지국가에 대한 이슈가 더해지면서 정치권에서도 적극적인 태도를 취하고 있다. 정부와 여당은 무상급식과 함께 무상보육을 복지 포퓰리즘으로 규정하며 반대해왔지만 임기가 1년 남은 상황에서, 보육에서라도 가시적인 성과를 보여야한다는 계산이 당론과 정책을 바꿨다. 만5세아의 무상보육이 올 3월부터 시작되면서, 앞으로는 전 연령으로 무상보육이 확대될지 관심이 집중되고 있다.

그러나 정치권이 앞 다퉈 내고 있는 무상보육은 선심성 정책에 그칠 공산이 크다. 무상보육만으로 현재 보육이 안고 있는 여러 문제를 해결할 수 없다. 무상보육이 현 이명박 정부의 시장주의 보육정책 안에서 어떤 한계를 갖는지 진단하고, 보육정책의 올바른 방향을 전망해보겠다.

2. 2012년 보육 전망

1) 무상보육 확대 가능성

무상보육, 올해는 일부

늦었지만 올해부터 무상보육이 부분적으로 현실화될 예정이다. 이명박 정부의 마지막 임기를 남겨두고 만5세아 무상보육이 먼저 시작된다. 보육시설과 유치원에 만5세아 누리과정(공통과정)을 도입해 올 3월부터 시설을 이용하는 만5세아 가정에 매월 20만원을 지원하고, 2016년까지 월30만원으로 올릴 계획이다.

그동안 만5세아 무상보육이 순탄하게 진행된 것은 아니다. 만0-5세 무상보육은 이명박 정부의 공약사항이었지만, 지난 4년 동안 지켜지지 않았다. 보육비 부담이 높다는 목소리가 커지자 취학연령을 1년 앞당기는 안을 내었다가 무책임하다는 여론의 질타를 받고 만5세아 지원으로 전환한 경우다. 

지난해까지 보육료는 자산소득을 통해 계층별로 차등 지원되었다. 2008년에는 최저생계비120% 가정의 자녀, 2009년에는 소득하위 50%이하 가정의 자녀와 소득하위 70%이하 가정의 만5세아, 2011년에는 소득하위 70%이하 가정의 자녀와 맞벌이 가정의 소득 완화를 통해 지원을 확대한 것에 그쳤다. 마침내 올해 만5세아에 만0-2세아 100%지원이 결정되면서 무상보육의 윤곽이 조금씩 구체화되고 있다(표 참고).
 
무상보육의 이면, 넘어야할 산

앞으로 만5세아 무상보육은 잘 이뤄질지 지켜볼 일이다. 만5세아 누리과정(공통과정)은 새로운 제도다. 만5세아가 이용하는 보육시설과 유치원에서는 하루 3-5시간 동일한 과정을 가르친다. 만5세아 교사는 별도로 마련된 누리과정 교육을 받고 추가 지원금을 받으며, 각 가정에는 월20만원 지원이 이뤄진다.  

만5세아 무상보육의 이면에는 취학전 공교육을 확립하는 시험도 기다리고 있다. 현재 보육과 유치원은 이원화되어 있지만, 그 기능이 유사해지면서 시설간 연계교육이나 연령별로 통합하는 데 다수가 동의를 한다. 하지만 관리 체계가 일원화되기도 전에 동일한 교육과정부터 먼저 도입하면서 여러 문제를 정리하지 못하고 있다.

보육시설은 보건복지부 산하에, 유치원은 교육과학기술부의 관리로 운영되어 감독 체계가 동일하지 않다. 또한 교사양성과정부터 보육과 교육과정도 차이가 난다. 대표적으로 보육시설은 종일제, 유치원은 반일제 운영이 기본이다. 그렇다보니 동일 과정을 가르치는 어린이집과 유치원의 5세아 교사는 자기계발 시간, 임금 등에 차이가 있다. 학부모의 부담 정도도 다르다. 보육비는 표준보육비용이 정해져있고 기타비용이 상한선을 두고 있지만, 유치원은 별도의 규정이 없이 시장가격에 따라 움직인다. 정부가 월20만원씩 지원을 한다 해도, 사립유치원 5세아 가정의 추가 부담은 20~30만원이 넘는다. 보육시설과 유치원 과정에서 누리과정이 잘 시행될지, 관리감독은 제대로 이뤄질지, 5세 담당 교사에 대한 처우는 동일하게 맞춰질지 등 복잡한 과정이 남아있다.

전 연령으로 무상보육이 확대되는 과정 또한 순탄치 않다. 만0-2세아의 무상보육 예산이 성급하게 통과되면서, 형평성 논란만 키웠다. 보육시설을 이용하는 만0-2세아 모든 가정에 보육료지원 혜택을 줬지만, 가정에서 돌보는 다수의 영아에는 차등적 양육수당을 유지했기 때문이다. 실제로 만0-2세아의 절반은 보육시설을 이용하지 않고 부모가 직접 양육하거나, 조부모와 친인척 등에 맡겨지고 있다. 보육시설 미이용 만0세아는 72.1%, 만1세는 48.3%, 만2세는 28.8%나 된다. 결국 만0-2세아의 모든 가정에 양육수당을 지원해야 형평에 맞다는 항의가 빗발치자, 정부는 만0-2세아의 양육수당을 보편화하는 것으로 수습했다. 영아를 둔 가정은 보육시설을 이용하거나 가정양육을 하더라도 소득에 상관없이 모두 일정한 지원을 받을 수 있다. 하지만 추가적인 양육수당 예산이나 지원 정도는 결정되지 않았다.

만3-4세아 보육료 지원은 여전히 선별적으로 이뤄져, 정부 지원의 사각지대가 크다. 만3-4세아 중 78%가 보육시설을 이용하고 있어, 상위 30%까지 무상보육을 할 경우 다수가 혜택을 받을 수 있다(표 참고).

그러나 무상보육이 원칙 없이 진행되면서 중요한 사항을 놓치고 있다. 첫째, 양육수당의 문제다. 현재 양육수당은 시설을 이용하지 않는 만0-2세아 차상위계층에 월10~20만원을 지원하는 제도다. 우리 양육수당의 혜택 범위는 극히 제한적이다. 하지만 선진국에서는 가족수당과 아동수당의 이름으로 아이를 키우는 가정이라면 보편적으로 지원을 하고, 추가적으로 보육료를 지원하면서 여성의 경제활동을 권장하고 있다. 하지만 우리의 사정은 다르다. 양육수당만으로 저소득층이 가정 돌봄을 수행하기 어려운데다, 아이를 보육시설에 맡기더라도 보육료지원 외 기타경비가 많아 시설 이용을 꺼리게 된다. 또한 맞벌이 가정은 보육료조차 지원받기 어려운 구조여서, 보육료지원이 여성의 경제활동 참여를 더 유인하지 못한다. 결국 보육료지원이나 양육수당 등 어떤 정책 수단을 통해서도 아이 양육비 부담을 제대로 덜어주지 못한다. 

둘째, 영아의 보육시설 이용률이 개선되지 못하고 있다. 영아는 어느 연령보다 돌봄의 손길이 절실한 때이지만, 시설에서는 교사 한명이 만0세 3명을 돌보고, 만1세반은 5명~7명까지 돌본다. 양질의 돌봄이 이뤄지기에 미흡한 점이 한둘이 아니다. 집단생활 속에서 안전사고도 끊이지 않고, 특히 영아는 전염병에 취약하다. 사정이 이렇다보니 영아를 둔 부모들은 시설 이용을 피하고, 영아를 맡길 만큼 양질의 서비스를 제공하는 시설을 집 가까이에서 찾기도 어렵다.
부모들은 국공립보육시설이나 공립유치원을 가장 신뢰하고 있지만, 시설은 태부족이다. 국공립보육시설의 대기자는 시설당 100여명에 이르고, 공립유치원은 저소득층 자녀마저 들어가기 어렵다. 국공립보육시설을 이용하는 아동은 10%, 공립유치원은 34%로 충분하지 않다(표 참고)

2) 시장주의 보육정책의 한계

이명박 정부는 철저하게 시장주의 관점에서 보육정책을 펴고 있다. 공보육을 살리려는 의지도, 철학도 없다. 절대적으로 민간시설에 의존하는 보육환경에서 보육료만 지원하는 일은 ‘밑 빠진 독에 물붓기식’ 정책이다.

시장주의 보육, 부모 부담 높여

정부의 보육지원에도 부모 부담은 줄지 않는다. 기본 보육비 부담은 줄었지만, 기타 비용이 늘면서 부모 경비는 더 늘었다. 이제 사교육은 초중등만의 문제가 아니다. 보육시설 내 사교육이라 할 수 있는 특별활동 수가 해마다 증가하고 있다(표 참고).

영유아 사교육은 부모의 조기교육 열풍과 민간시설 간 과열경쟁이 낳은 합작품이다. 사교육은 보육시설이 원아 모집경쟁에서 살아남기 위한 또 하나의 수단으로 활용된다. 보육시설은 평균 특별활동 3-4개를 운영하고 있으며, 심지어 10여개에 달하는 프로그램을 운영하는 곳도 있다(표 참고). 특히 국공립보다는 민간 보육시설과 사립 유치원 내 특별활동이 빠르게 증가하고 있다. 정부가 특별활동을 단속한다고 지침을 내렸지만, 이를 제재할 강력한 수단을 마련하고 있지 못하다. 

국공립 후퇴, 비중 5.3%로 추락

이명박 정부 들어 가장 후퇴한 정책이 국공립보육시설 확충이다. 참여정부는 국공립보육시설 비중을 30%까지 확대할 계획을 세워 매년 100여개 이상의 국공립보육시설을 지었다. 반면, 이명박 정부가 농어촌 등 취약지역으로 국공립 확충을 제한하면서 국공립보육시설 비중은 5.3%까지 추락했다.

공보육 인프라를 확대할 재원이 부족한 것만은 아니다. 보육예산은 매년 가파르게 늘고 있다. 보육예산은 전체 저출산 예산의 평균 매년 38%를 차지할 정도로 비중이 높다. 하지만 보육료지원에 보육예산의 77%가 편중되어 있다. 반면, 양질의 서비스를 담보할 보육인프라 구축은 한참 뒤떨어져있고, 보육시설운영지원 비중은 계속 낮아지고 있는데, 보육교육 인프라 개선 예산은 전체의 10%에 불과하다. 국공립보육시설 신설 예산이 2008년에는 99억1100만원이었으나, 2011년 19억8200만원으로 80%이상 확연히 줄었다(그림 참고).

믿고 맡길만한 저렴한 서비스 환경은 보육지원과 함께 우선되어야할 과제다. 여기에 예산의 문제를 내세우는 것은 설득력이 없다. 참여정부 때는 국민임대 전환, 초등유휴교실 활용, 공원이나 공공시설 이용 등 다양한 대안으로 부지매입비를 줄이고, 리모델링에 드는 최소비용으로 국공립시설을 적극적으로 늘려왔다는 사실을 상기해야 한다.
 
보육, 소규모 지역 독점시장

사실상 민간시설이 소규모 지역 시장에서 독점권을 행사하고 있으며, 보육정책 하나를 결정하는데 다수 민간시설의 이해를 대변해야 하는 부작용이 반복되고 있다. 지자체가 보육시설 수도 제한하고 있어 학부모로서 선택권이 넓지도 못하기 때문에 보육이 시장에 내맡겨지면서 여러 문제가 발생하고 있다. 시장성의 문제로 집 가까이에는 아이를 믿고 맡길만한 시설이 많지 않다. 보육서비스의 질 또한 좀처럼 개선되지 못하면서 비용은 비용대로 오르고 있다.

정부도 민간시설의 서비스를 끌어올리기 위해 보육서비스 평가와 지원을 연계한 여러 사업을 진행하고 있다. 정부의 평가인증제와 지자체의 평가항목을 결합해 만든 서울형어린이집?부산형어린이집, 민간의 준공영화를 유인하는 공공형 어린이집 등 이전에 없던 시도들이다.

하지만 비용 대비 효과를 못 내고 있다. 서울형 어린이집은 지정된 시설에 국공립보육시설에 준하는 지원을 하고, 부모 부담도 동일하게 낮춘 제도다. 그러나 서울형 민간어린이집을 이용하는 부모들은 서울형 국공립보다 못하다고 인식한다. 안정적인 운영, 양질의 교사 채용, 먹거리 안전, 안심 보육 등의 항목에서 국공립보육시설이 민간시설보다 높이 평가를 받는다. 방대한 보육시설을 제대로 관리감독하지 않는 이상 제 효과를 내기 힘들다.

3) 시장주의 보육 폐기, 공보육 환경 만들어야

부모들은 저렴한 양질의 보육을 바란다. 이것이 보육정책이 목표한 방향이다. 이명박 정부는 보육료지원을 통해 민간시장만 키우는 시장주의 보육정책을 펴 부모의 기대와 반대로 움직였다. 결국 보육료지원에도 보육비 부담은 줄지 않고, 양질의 서비스 보육환경은 점점 사라지고 있다.

먼저, 보육의 큰 방향을 공보육 강화로 돌려야 한다. 국공립보육시설의 비중을 높여 안정적으로 운영해가야 한다. 국공립 이용 아동을 현 10%에서 최대 50%로 확대해, 보육비 부담이나 서비스 걱정을 덜어줘야 한다.

둘째, 유아 사교육 문제를 바로 잡아야 한다. 사교육은 보육비 부담을 높이는 주요 원인이 아닐 수 없다. 또한 영유아들은 신체적, 정신적, 정서적 건강을 해칠 수 있다. 조기교육이 도를 넘어 아이들의 스트레스를 유발하고 경쟁심을 부추겨, 상호 신뢰나 협동심마저 깨트릴 수 있다.

셋째, 공보육 서비스의 질적 수준을 한 단계 높여가야 한다. 보육교사의 양성과 관리를 통일하고, 교사대 아동비율을 낮추고, 근무시간을 개선해 자기계발 시간을 보장하는 조치가 필요하다.

이제까지 우리의 보육정책은 육아환경을 어떻게 바꿀지에 대한 논의는 제대로 이어가지 못했다. 출산율을 높이는 협소한 목표 안에서 보육료를 지원하는 정책수단만 활용해왔다. 보육에 대한 관심과 지원이 높아지면서 방향만 제대로 잡는다면 개선의 여지는 충분하다. 여성들이 일과 출산?양육을 병행하는 이중 부담에서 좀처럼 벗어나지 못하고 있다. 보육정책이 뒷받침되더라도, 자녀를 둔 여성이나 부모가 일하는 환경이 개선되지 못하면서 육아에 따른 부담이 줄어들지 않고 있다. 때문에 일/정 양립의 현실화가 보육정책과 연계한 중요한 과제가 아닐 수 없다. 저출산 문제는 젊은 세대들이 육아를 하면서 겪는 고충을 정확하게 파악해야만 해결이 가능하다. 대다수 부모들은 자녀를 양육하는데 경제적 부담 못지않게 절대적으로 시간이 부족하다고 말한다. 자녀양육을 시설에만 내맡길 수는 없기 때문에 연령에 따라서는 전적으로 부모가 아이를 돌보거나, 저녁이나 휴일에는 부와 모가 함께 아이를 양육하도록 직장 내 변화나 국가 지원이 뒷받침되어야 한다.

3. 저출산 극복, 보육-여성고용 안전성 종합대책 세워야

저출산 대책은 부모나 예비 부모가 일을 하거나, 자녀를 낳고 키우는데 어려움이 없도록 지원하는 정책이어야 한다. 하지만 이명박 정부의 저출산 대책은 본래 목표와 어긋나 있다.

1) 저출산대책, 정책 효과 못내

1차 저출산 대책은 보육관련 정책에 편중되어 일/가정 양립 등의 다양한 정책이 시행되지 못하고, 대상이 저소득층에 머물러 국민 일반의 체감도가 높지 않다는 평가를 받았다. 특히 여성의 경제활동참가율이 정체되고, 경력단절 현상이 지속돼 재취업의 포기로 이어지는 문제도 지적됐다. 이 같은 의견을 반영해 2차 저출산 대책이 마련되었지만, 이전보다 못하다는 평이다.

이명박 정부는 저출산의 벽을 넘기 위해 △일과 가정의 양립 일상화, △결혼?출산?양육 부담 경감, △아동?청소년의 건전한 성장환경 조성 아래 95개의 세부 과제를 제시했다. 이명박 정부 들어 보육료지원이 소득하위 70% 가정으로 확대되고, 육아휴직급여가 정률제로 바뀌어 소득대체율이 조금 나아졌다. 그러나 지나치게 많은 사업만 나열되다보니, 사업마다 성과를 내기에 예산이 충분하지 않다. 보육료지원 이외에 중앙부처와 지자체 사업은 일회성 출산지원금, 둘째아 분만지원금 등이 많고, 인식개선 및 홍보 사업이 다수다.

2) 예산, 선진국보다 3배 적어

다른 복지 분야와 비교해 저출산 예산은 가파르게 오르고 있지만, 선진국에 비해 턱없이 낮은 수준이다. 저출산대책에는 1차 새로마지플랜(2006~2010)과 2차 새로마지플랜(2011~2015)에 따라 연평균 17%이상 증가된 예산이 투입되고 있다. 저출산 예산은 2011년 7조2천억원에서 2015년에는 8조7천억원으로, 5년 동안 1조5천억원이 추가로 투입될 예정이다. 하지만 저출산이 우리 사회경제에 미치는 파장을 생각한다면 턱없이 낮은 규모다. 2015년에 GDP 대비 0.8%에 그치는 수준에 그칠 전망이다(강중구, “저출산 예산 너무 적다”, LG경제연구원, 2011). 선진국은 저출산 대책에 GDP 대비 2%가 넘는 지원을 하고 있다(그림 참고).

3) 출산?양육기 여성의 고용 안전성 높여야

출산과 여성고용 안전성이 매우 밀접하게 관련되어 있지만, 정책에 반영되어 있지 않다. 선진국의 경우 여성의 경제활동참여율이 높은 나라에서 출산율도 높게 나타난다. 여성이 일하면서 양육을 병행하거나, 자유롭게 일과 가정을 오갈 수 있는 환경으로 개선되어야 함을 말한다.

그러나 이명박 정부의 일/가정 양립 정책은 질 나쁜 일자리만 양산하면서, 경제적 불안을 높이고 있다. 정부는 출산과 양육기 여성을 배려해 근로시간을 단축하려는 목적으로 유연 근무제를 도입했다. 하지만 이 정책은 오히려 출산 전이나 자녀양육기를 벗어난 여성의 시간제 일자리만 늘리고 있다. 일/가정 양립 정책이 오히려 여성의 경력단절을 공고히 하는 나쁜 정책으로 자리한 셈이다. 선진국에서는 유연한 근무형태를 확산하기 전에 정규직과 비정규직간 임금과 처우차별 금지법을 마련하고 있다. 하지만 한국의 여성들은 출산과 자녀양육 등을 이유로 여전히 회사로부터 업무 변경, 눈치, 퇴사 등의 불이익을 받는다(그림 참고). 비정규직 여성은 산전후휴가와 육아휴직을 사용할 기회조차 얻지 못한다. 출산과 자녀양육으로 인해 여성은 회사의 불합리한 압력에서 자유롭지 못하고, 여성의 경력단절은 계속되고 있다.

미래 불안을 낮추고 출산을 높이기 위해 제시된 답은 하나가 아니다. 선진 복지국가들은 여성의 성평등권, 노동권, 부모권, 아동권 등의 과제를 가족정책이라는 큰 틀 안에서 함께 풀어가고 있다. 대다수 선진 복지국가들은 가족에 대한 투자를 늘린다. 자녀양육과 관련된 지원정책도 다양하다. 자녀양육을 지원하는 정책들은 재정적 지원(현금급여, 세제지원, 서비스와 재화, 주택지원 등), 시간적 지원(휴가 및 휴직 등), 보육서비스 지원 등 다양하게 접근하고 있다.

이러한 종합적인 대책이 자녀를 키우는 부모들의 불안을 해소해줄 수 있다. 하지만 한국의 젊은 세대들은 국내외 경제 불황, 고용 불안정, 주거비 상승, 청년 실업, 사교육비 증가, 맞벌이 갈등 등 총체적인 불안이 가중됨을 겪고 있다. 사회 양극화와 불평등에 극심하게 노출 되면서, 자녀 세대로 고스란히 대물림될까 하는 불안이 섣부르게 출산을 결정하지 못하도록 만든다.

출산과 자녀 돌봄으로 인한 부모들의 갈등을 최우선적으로 해결하기 위해서는 이명박 정부의 발목을 잡고 있는 시장주의 보육정책을 먼저 수정해야 한다. 부모 부담률 자체를 낮추고 만족도는 높이는 보육정책을 방향으로 삼아야 한다. 또 다른 축에서는 여성고용의 아킬레스건인 경력단절의 문제도 극복하도록 지원해야 한다. 아동과 여성, 자녀를 둔 부모가 웃을 수 있을 때, 그 다음 자연스럽게 출산율 증가도 기대해볼 수 있다.

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  1. 저는 결혼을 안했지만 단박에 보아도 우리 보육의 현실을 잘 말해주는 글인 것 같다는 생각을 했습니다. 자세히 보지는 못했지만 좋은 글 쓰시느라 수고하셨다는 말씀을 전하고 싶네요.

    2012.03.12 19:41 [ ADDR : EDIT/ DEL : REPLY ]

주제별 이슈 2011. 3. 28. 14:29
2011 / 01 / 21      최정은/새사연 연구원
서울형 어린이집의 한계와 개선방향
보고서 원문을 보시려면 위 보고서 제목을 눌러주시면 됩니다.

목   차


1. 들어가기
2. 서울형 어린이집, 성공 vs 실패?
3. 서울형 어린이집의 한계
4. 보육 공공성 이렇게 업그레이드 하자



요 약


지난해 6.2지방선거 이후 말만 무성했던 보편적 복지담론이 구체화되고 있다. 최근 민주당이 무상보육안을 당론으로 채택했다. 6.2지방선거 때 민주당의 보육안은 만5세아 무상보육에만 머물렀지만, 이번 무상보육안은 만0세~5세아의 보육비 지원과 양육수당 내용까지 포함해 발전시켰다. 부모의 보육비 부담을 덜어주기에 더할 수 없이 좋은 안이다.


하지만 양질의 서비스와 저렴한 보육비 등을 뒷받침해주는 공보육 서비스 체계가 전제되지 않는다면 무상보육은 절반의 성공에 그칠 가능성이 크다. 낮은 보육서비스의 질 문제는 좀처럼 개선되지 못하는 고질병에 가깝다. 특히 신뢰를 바탕으로 보육이 이뤄지고 있지만, 불신을 안겨주는 불량 어린이집 사건사고가 끊이지 않고 있다. 게다가, 민간보육시설에 의존하고 있는 현재의 구조에서는 전체 보육료 상승을 실제로 통제하지 못해 보육비 부담을 덜어줄 수 없다.


이런 현실에서 국가의 감독과 관리가 잘 되는 국공립시설에 대한 선호도가 높을 수 밖에 없다. 그런데 서울시가 국공립 시설을 늘리기 보다는 민간시설의 질을 높이겠다는 취지로 서울형 어린이집을 시행하고 있다. 국공립시설과 민간시설이 일정 평가 기준을 통과해 서울형 어린이집이 되면 인건비, 기타운영비, 환경개선비 등을 지원받는 사업이다.


서울형 어린이집이 전체 운영비 60%를 지원 받게 되었지만, 실제 공보육 서비스를 제공하고 있는가는 실태조사가 필요하다. 서울형으로 전환되어 이전과 달라진 것이 없다는 평이 일반적이다. 그런데도 정부는 섣불리 서울형을 본 따 ‘공공형’의 이름으로 전국으로 확대할 계획이란다. 국공립시설 하나 더 짓는 것만 못한 결과를 초래하고, 오히려 더 큰 재정낭비만 키울 수 있다. 서울형 어린이집이 왜 ‘간판행정’이라는 비판을 받고 있는지 그 한계와 개선방향을 되짚어보면서, 무상보육과 함께 ‘믿고 맡길만한 보육시설’을 마련하는 과제도 도출할 수 있었다.


jechoi@saesayon.org

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