새로운사회를여는연구원

1.IEO(Independent Evaluation Office) 임무와 감사보고서의 주요 내용

1)IEO는 2001년 설립된 IMF 집행이사회(Board of Executive Board)의 직속 기관으로, 내부 독립적 감사기관

- 객관적 감사 활동을 통해 투명성을 제고하여, 1997년 아시아 외환위기로 무너진 IMF의 대외 신뢰도를 높이기 위해 설립

- IMF의 감독 책임과 지배구조 문제 등에 대해 집행이사회에 주기적으로 감사보고서와 현안보고서를 작성

2)이번 감사보고서는 2008년 글로벌 금융위기가 진행되는 과정에서 IMF의 감독 무능력의 구조적 요인들을 분석

- IMF의 주요 감독 기능은 경제위기를 방지하고, 조기경보체제를 가동하여 회원국들에 위기 확산 방지를 위한 정책 조치를 취할 수 있도록 하는 것.

- 그러나 IMF는 연 2회 발행하는 세계경제전망(WEO)와 금융안정보고서(GFSR) 등에서 거시경제변수의 변동성이 완화되고 금융시장이 효율적이라는 ‘Great Moderation' 과 ‘시장효율성’ 담론에 사로잡혀 금융위기의 타이밍, 규모 등을 전혀 예측하지 못하여 회원국들에 경고의 메시지를 전달하지 못하여 IMF 감독의 무능력을 드러냄

- 감사보고서는 IMF가 금융시장의 위기 요소를 식별하지 못하고, 조기경보 시스템을 제대로 작동하지 못한 분석적, 조직적 장애 요인들을 찾아내고 개혁 과제들을 제시하는 것을 목적

- 분석적 결함, 조직적 장애요소, 내부 지배구조 문제, 정치적 제약 등 4개 범주로 나누어, 2004~7년 IMF 감독 활동을 감사하여 IMF의 무능을 초래한 요인들을 분석함

- 이번 감사보고서를 작성하기 위해 2009년 7월, 2009년 11월, 2010년 4월, 세 차례 workshop을 개최하고, 2010년 10월 자문그룹과 내부 검토회의를 통해 보고서를 최종 완성. 2010년 2월9일 홈페이지를 통해 공개함.

* 감사보고서 원문은 http://www.ieo-imf.org/eval/complete/eval_01102011.html

2. 보고서의 주요내용(Ch.1~3은 첨부파일을 참조할 것)

Ch.4 IMF의 조기경보 시스템은 왜 실패했는가?

- IMF가 위험을 확인하고 명확한 경고 메시지를 전달하지 못한 데에는 다양한 요인들이 혼재되어 있음. 분석적 결함, 조직적 장애, 내부 지배구조 문제, 그리고 정치적 제약으로 범주를 나누어 분석함.

A. 분석적 결함

- 주요 선진국에 대한 감독 기능이 실패한 주요 요인은 바로 분석적 결함에 있었음. 분석적 결함이란 집단사고(groupthink)와 인식적 편견, 그리고 분석 접근법/지식 간극(gap) 등을 말함. 첫 번째 유형은 사고 과정과 의사결정을 가리키며, 두 번째는 스태프가 사용한 접근법과 방법론을 말함.

- 인지 편향(cognitive biases)이 중요한 역할을 했는데, 집단사고란 집단 내 사고의 동질적 경향으로서, 주도 집단이 기본 가정에 대해서 거의 도전하지 않고 특정 패러다임 내에서만 이슈를 고려하는 것을 말함. IMF 스태프(주요 거시경제학자들)의 지배적인 견해는 시장훈육과 자기규제로 금융회사의 심각한 문제를 방지하는데 충분하다는 것. 그들은 또한 금융시스템에서 차지하는 비중이 증가하는 특정 대형회사에 대한 최소 규제만으로도, 금융시장은 안전하게 성장할 수 있고 선진국 경제에서 위기가 발생할 가능성은 거의 없다고 믿었음.

- IMF 스태프들은 금융시스템은 건전하고 탄력적이라는 미국과 영국, 다른 선진국 금융당국의 견해에 대해서 기본적으로 동의하고 있었음. 시장시스템은 자원을 효율적으로 배분하고, 위험을 부담하도록 준비가 되어 있는 당사자에게 위험이 재분배될 수 있다는 패러다임에 의견이 일치되었음. IMF는 선진국 금융당국의 평판과 전문가들에 과도하게 영향력을 받고 있었음; 이것은 지적 포획(intellectual capture)의 케이스라고 말할 수 있음.

- 확증 편향(confirmation biases)이란 자신의 기대(또는 신념)에 조응하는 정보만 주목하고 조응하지 않는 정보를 무시하는 사람들의 경향을 말함. 이는 왜 IMF 스태프들이 다른 위험을 알리는 증거들은 무시한 채, 글로벌 안정성에 대한 주요 우려 사항으로 글로벌 불균형과 달러가치 평가절하에만 주목했는지를 설명함.

- 분석적 접근법의 선택과 상당한 지식 간극은 왜 위험과 취약성을 확인하지 못했는지를 설명함. 아시아 금융위기 이후 IMF 감독 기능에서 거시-금융 연계 분석에 대한 관심이 더욱 요청되었음에도 불구하고, 거시부문과 금융부문을 연계하는 분석은 충분하지 못했음. 경제학 전문가들과 IMF 경제학자들에 공통적인 견해에 따르면 금융이슈는 핵심적 분석대상이 되지 못함. 따라서 그러한 연관관계를 분석할 개념적 틀이 부족했음.

- IMF 경제학자들은 거시-금융 연관관계를 분석하는데 적절하지 못한 것으로 입증된 거시 모형을 매우 중시하고 있었음. 정책 논의의 중심에는 DSGE(Dynamic stochastic general equilibrium) 모형이 있었음. 이 모형은 초보적 수준에서만 화폐와 자산 시장을 도입하고 있고, 현재 금융마찰(financial frictions)을 포함한 모형을 개발하고 있는 상태. 우려스러운 점은 모형을 만들기에 너무도 복잡한 경제적 환경을 분석하기 위한 유일한 도구로서 경제학자들이 모형에만 지나치게 의존하고 있다는 점.

- 대차대조표 분석법(Balance sheet analysis)은 전통적인 개방경제 거시모형보다 리스크와 취약성을 더 잘 포착함에도 불구하고, 충분히 활용되지 못함. 고위 경제학자가 지적한 것처럼, “대차대조표 분석법은 거시경제 분석에서 빠진 주요한 부분(missing link)”이었음.

- FASP는 은행시스템의 건전성을 평가하기 위해 스트레스테스트를 활용함. 그러나 이는 리스크를 평가하는 일차적 검토 도구로서 유용하지만, 이차 효과나 유동성 쇼크를 포착하지는 못함. 따라서 대부분의 금융당국과 IMF 스태프들은 스트레스테스트의 결과에 따라 현 금융 상태를 만족스럽다고 평가함.

B. 조직적 장애물

- 조직적 장애물로는 사일로(silo) 운영을 거론할 수 있음. 같은 IMF 직원이지만 금융 전문가들과 거시경제 전문가들이 따로 놀았고, 따라서 금융과 거시경제가 복잡하게 얽힌 글로벌 금융위기의 큰 그림을 그리지 못함.

- 사일로 행위란 정보를 서로 공유하지도 않고 외부로부터 자문이나 교류를 추구하지 않는 경향을 말함. 사일로 행위는 오래된 문제로서, 부서 간, 부서(department)와 국(division) 내부, 심지어 경영진 내부에서도 발생했으며, 서로 다른 경험과 지식으로부터 교훈을 얻으려는 직원들의 역량에 부정적인 영향을 미침. IEO 조사팀이 직원들을 상대로 한 조사에서 응답자의 거의 절반 가량은 GFSR을 거의 활용하지 않고 있음을 인정함.

- 보고서들의 내부 검토 과정에서는 사건을 종합적으로 연계하는데 실패했고, 이사회, 경영진, 그리고 내부 검토자들이 제기한 우려를 발전시키지도 못함. 다자 감시와 양자 감시 보고서들은 서로 연계되지도 않았고, WEO와 GFSR 보고서의 분석을 서로 조정하지도 못함. 공식적인 부서 간 리뷰는 핵심 보고서, 국가 브리프, 그리고 스태프 보고서 생산과정의 맨 마지막에 실시되었음. 이는 부분적으로 부서 간 조정과 상호교류(cross-fertilization)가 왜 실패했는지를 설명함. 생산과정의 마지막 단계에서 다른 부서로부터 코멘트를 받았지만, 관점은 이미 굳어진 상태고, 상당한 변화를 주기에는 이미 너무 늦은 단계. 따라서 코멘트는 최소한도로만 진행되었음.

- IMF 보고서들은 금융시장의 리스크가 고조되고 있음을 지적한 외부 전문가들의 연구를 거의 참조하지 않음. 그러한 연구가 있음을 알지 못했기 때문이 아니라, IMF의 감독 관련 보고서에 공통적인 특징인, IMF의 배타적 문화의 전형적인 사례. IMF의 거시경제학자들은 금융전문가들의 스킬과 경험을 충분히 인정하지 않음. 때때로 거시경제학자와 금융전문가들 간에는 분석 방법론 사이에 ‘문화 충돌’이 발생하기도 했음. 또한 중요 금융센터에 대한 양자 감시 임무는 경험 많은 금융전문가들에게 배정되지도 않았음.

C. 내부 지배구조 문제

- 내부 지배구조란 조직 전체와 내부 구성원에 적용되는 인센티브와 관리 과정을 말함. 우수한 감독기능을 수행하기 위해 필요한 아이디어들의 솔직한 교환을 촉진하도록 인센티브가 제대로 구축되어 있지 않음. 대부분의 직원들은 상관, 이사진, 그리고 당국의 견해와 다른 관점을 제출하는데 염려를 표명함. 기존의 지배적인 IMF 견해에 순응하도록 인센티브가 설계됨. 일부 고위 직원들은 부정적 견해를 표명하면 자신의 경력에 손해될 수 있다고 생각하여, 중도적 입장을 취하는 경향이 많았음. 순응하는 보고서는 설령 오류로 드러나더라도 패널티를 받지 않았음. 인센티브를 올바로 설계하는데 책임성의 부족이 심각한 장애물로 자주 거론되었음.

- 많은 부서의 경제학자들은 정부 당국에 동의하지 않으면 이사진이 직원들을 지원하지 않을 것이라 생각하여, “권력에 진실을 말하지” 않을 강력한 인센티브가 있었다고 토로함. 어떤 고위 직원은 자신들이 감독하고 있는 “국가에 의해 부당하게 포획”되었다고 토로했으며, 분석 작업은 주로 정부 당국의 정책 방안들을 ‘정당화’하도록 맞추어졌음.

- 사일로와 인센티브 이슈와 밀접하게 관련된 것으로, 밥그릇 싸움(turf battles)은 조직의 협조와 조정을 가로막는 주요 장애물로 자주 거론됨. IMF는 타이트하게 운영되고, 엄격하게 구분된 경계를 지닌 위계적 조직으로 알려져 있음. 한 고위 직원에 따르면, “IMF는 작은 영지처럼 운영”되고 있다고 토로함. 양자와 다자 감시, 거시-금융 이슈들을 통합하지 못한 주요 요인도 부분적으로는 영역 다툼에서 비롯됨.

D. 정치적 제약

- 정치적 제약이란, 스태프 보고서의 메시지를 변경하라는 요구, 특정 임무를 수행하는 구성원을 교체하라는 요구, 당국의 압력에 대한 자기검열(self-censorship) 압박, 그리고 특정 정책 이니셔티브를 추구하라는 요구 등 다양함.

- 자기검열은 공공연한 정치적 압력이 없더라도 상당히 중요한 요인인 것으로 드러남. 대부분의 직원들은 대주주[주로 미국 등 선진국]의 정책방안에 대한 비판에 한계가 주어진 다고 생각함. 어떤 직원은 “IMF는 선진국들이 소유하고 있기 때문에, 그러한 국가에 진실을 말할 수 없다”고 토로함. 견해가 상충할 경우, 이사진은 직원보다는 당국의 견해를 지지하는 것으로 끝나는 경우가 많음. 때때로 당국은 미션 담당 책임자나 구성원들을 교체해 달라고 요구하는 경우도 있었음.

- IMF와 같은 다자 조직에서 특정 국가가 정책 이니셔티브를 주도하거나 설계하는 것은 일반적인 현상. 위기가 발생한 상황에서도 주의를 딴 데로 돌리기 위해 특정 이니셔티브를 추진하고 그 배후에는 대주주의 영향력이 행사됨. 예를 들어 스태프의 관심을 환율 분석으로 돌리고, 글로벌 불균형에 초점을 맞추도록 한 2007년 Decision on Bilateral Surveillance를 채택한 토의가 전형적인 사례. 특히 중요한 시기임에도 고위 직원과 이사진의 관심을 돌리기 위해 2008년 IMF 구조조정(downsizing)을 추진한 것도 대표적인 사례.

- 위기 진행 과정에서 IMF 감독 기능 부실 책임의 주요 요인으로 전반적인 IMF의 지배구조를 거론하는데, 이사회, 집행이사진 등의 역할과 책임을 분명히 할 것을 요구.

3.IEO 감사보고서의 시사점