2016-04-06                                                                                                               최정은 / 새사연 연구원



여러 고비를 넘기며 20대 국회의원총선거가 재외국민투표를 시작으로 드디어 막을 올렸다. 국민의 한 표 한 표로 300명의 국회의원들이 뽑히고 나면, 새로운 국회는 오는 5월 30일부터 향후 4년간 의정활동을 바쁘게 이어나갈 계획이다. 유권자들은 투표 직전까지도 과연 어떤 선택이 옳은 지에 대해 고민에 고민을 거듭할 것이다. 앞으로 국민의 대표로 활동하게 될 20대 국회에 거는 기대가 적지 않으나, 기대만큼 아쉬움이 큰 것도 사실이다.

 

19대 국회 평가, ‘절반의 성공

19대 국회 임기가 아직 두 달여 남아있지만, 현 국회는 ‘절반의 성공’이라는 평가를 받고 있다. 매니페스토본부가 지역구 국회의원 239명의 8481개 공약을 지난 2월초까지 검토해본 바에 따르면(매니페스토실천본부, “19대 총선공약 완료율 51.24%로 분석”, 2016.2), 예산까지 확보해 시행을 앞둔 공약은 4366개(51.24%)뿐이다. 전체 공약 중 3525개(41.56%)는 추진 중이며, 보류 혹은 폐기 되거나 기타 이유로 추진되지 못한 공약이 610개(13.9%)에 이른다. 19대 국회의 입법발의 건수는 1만5000여건이 넘는다고 한다. 이 중에서 지난 1월 중순까지 본회의에서 의결된 법안은 4843개(31.54%)에 그쳤다. 임기 종료까지 남아있는 물리적인 시간이 절대적으로 부족하기 때문에 남은 공약들을 현실화하기란 사실상 불가능한 상황이다.

관행처럼 굳어진 ‘쪽지예산’과 정확한 재정 추계가 뒷받침되지 않은 ‘묻지마’ 입법 활동이 대표자들의 공약이행을 낮춘 걸림돌로 지적되고 있다. 게다가 중앙당과 해당 정당의 지역 후보의 정책이 맞지 않는 문제도 드러났다. 지난 19대 총선에서는 여야를 막론하고 경제민주화, 복지, 일자리 등을 전면에 내걸었다. 그러나 지역 후보들이 내세운 공약은 재개발, 재건축, 산업단지 조성 및 유치, 도로 등에 관련된 것들이 다수였다. 정작 표심을 움직였던 복지나 일자리, 서민경제 관련한 정당의 공약과 배치되는 내용이다. 지역 정치의 한계와 현실이 소홀히 다뤄진 탓이다.

 

20대 국회 진정성에 투표

그렇다면 공약으로 본 20대 국회는 이전과 얼마나 다를까. 경실련 20대 총선 유권자운동본부가 주요 4개 정당의 공약을 재벌, 농업, 노동, 서민주거, 복지, 정치, 재원 조달방안 및 배분 계획에 따라 평가한 결과를 내놓았다(경실련, “20대 총선 정당 공약평가”, 2016.4). 각 정당별로 정도의 차이는 있지만 전반적으로 이전에 강조된 경제민주화와 복지공약은 실종되거나 후순위로 밀려나고, 시장경제활성화 비중이 높아졌음을 알 수 있다.

특히 일자리 정책에서 새누리당은 내수산업 활성화 위주로 일자리를 ‘양적’으로 늘리는데 집중하고, 더불어민주당은 청년실업 해소에, 국민의당은 신성장산업 육성에, 정의당은 일자리 나눔에 보다 중점을 두고 있다.

이를 위한 구체적인 재원마련 방안과 규모에서도 정당별로 차이가 크다. 새누리당은 공약이행에 연간 1조1000억원을 세입구조 조정으로 이뤄갈 방안인데, 이는 19대보다 1/10 규모로 축소된 것에 해당한다. 더불어민주당은 공약에 연 29.7조원을 쓰고, 국민연금을 주요하게 활용해 31조원을 확보하겠다는 계획이다. 국민의당은 건강보험 재정 등을 활용해 연 9조2500억원을 공약에 활용하고, 정의당은 법인세, 소득세 등 과세를 높여 49조원을 마련해 공약이행에 38.3조원 쓸 계획이다.

앞서 살펴보았듯이 국민연금이나 건강보험 재정 등을 활용해 예산을 마련하는 방안들이 공약에 등장했다. 그러나 전반적으로 각 정당마다 재원 마련을 위한 단계별 전략이 빠져 구체성이 떨어지고, 예산 밖의 공약도 많다는 비판을 맞고 있다.

국회의원의 활동은 입법과 예결산심의 등을 통해 평가받는다. 지난 국회에서 겪은 무수한 갈등의 중심에는 ‘예산’이 있었다. ‘증세 없는 복지’의 한계를 절감해온 과정이기도 했다. 정당 공약집만으로 유권자의 마음을 움직이기에는 충분하지 않다. 예산이 있고 없고의 문제보다 더 중요한 것은 ‘의지’의 문제다. 자신이 뽑은 정당과 대표자가 약속을 실천할 의지가 있다면 얼마든지 제2, 3의 대안 마련이 열려있기 때문이다. 표심을 움직일 나머지 절반의 정보는 사실상 각 정당과 후보들이 이전까지 얼마나 신뢰를 주며 실천해왔는지를 반영한 ‘진정성’에 달려있다.

 

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Posted by 새사연 미디어센터
주제별 이슈 2009.10.12 10:51
얼마 전 국제통화기금(IMF)은 가장 빠르게 금융위기를 극복하고 있는 나라로 한국을 주목했었다. 한국의 재정지출 규모가 GDP 대비 3.6퍼센트로 G20 국가들의 평균인 2퍼센트보다 크게 상회했으며, 그 결과 올해 1분기 성장률이 플러스로 돌아서고 OECD 회원국 중 최고치를 기록했다고 한다. 그 덕분에 위기극복의 사례로서 내년 G20 정상회의 개최지로 선정되기도 했다.

구체적인 평가를 잠시 미루어 둔다면, 정부의 발빠르고 과감한 재정지출 확대는 분명 위기진화의 일등 공신이었다. 그런데 이제는 과감한 재정지출로 인한 국가채무의 급속한 증가가 문제가 되고 있다. 국정감사에서는 올해 국가채무가 사실상 1439조 원에 이른다는 주장도 나오면서 논란이 증대되고 있다. 국가채무의 개념과 규모, 그리고 현재 우리 국가채무의 문제는 무엇인지 정리해보자.

국가채무 400조 원? 1400조 원?

국가채무는 중앙정부와 지방자치단체를 모두 포함하여 국가가 중앙은행이나 민간으로부터 빌려 쓴 돈을 말한다. 현재 ‘국가재정법’에 의해 정의된 국가채무는 국채와 차입금, 국고채무부담행위만을 포함한다. 국채는 세입부족액을 보전하기 위해 국가가 발행하는 채권으로 국고채권, 국민주택채권, 외화표시 외국환평형채권(외평채)이 있다. 차입금은 정부가 한국은행, 민간기금 또는 국제기구 등으로부터 법정 유가증권의 발행없이 직접 차입한 금액이다. 국고채무부담행위는 예산에 포함되어 있지 않던 지출이 발생할 경우 이를 국가의 채무로 부담하고 다음 년도 예산안에 포함시켜 국회 의결을 받는 것을 말한다.

이것이 정부가 공식적으로 발표하는 국가채무의 개념이며, IMF의 기준이기도 하다. 이에 따르면 2008년 국가채무는 308조 원으로 GDP 대비 30.1퍼센트에 이른다. 올해에는 366조 원, 내년에는 407조 원을 넘어 GDP 대비 36.9퍼센트에 이를 전망이다. 하지만 이것은 매우 협소한 개념으로 국가가 직접적으로 채무자가 된 경우만을 계산한 것이며, 지방자치단체의 빚은 제외한 것이다.

                                     그림1. 2007년 결산기준 국가채무 구성
* * 출처: 국회예산정책처 ‘2009년도 예산안 국가채무관리계획 분석’

따라서 실질적인 국가채무를 확인하기 위해서는 범위를 확장할 필요가 있다. 즉, 정부가 발표하는 400조 원의 공식적인 국가채무보다 더 많은 빚들이 숨겨져 있다는 뜻이다. 일단 국가 보증채무라는 것이 추가되는데, 이는 민간 금융기관 등이 해외로부터 돈을 빌릴 때 국가가 상환보증을 서는 경우에 발생한다. 공기업과 공단의 채무 역시 국가채무로 포함되어야 할 것이다. 각 지방자치단체의 채무도 포함시켜야 하지만, 일단은 중앙정부만을 고려하기로 하자.

공기업 채무와 민자사업 손실 지원 보조금도 포함해야

최근 국정감사에서 이한구 의원(한나라당)이 이런 식으로 계산된 광의의 국가채무를 공개했는데 2008년의 경우 무려 1439조 원에 이르렀다. 공식적인 국가채무에 비해 5배 정도 많다. 앞서 말한 국가직접채무에 보증채무와 부실채권정리기금부채, 예금보험공사 및 예금보험기금관련부채, 4대 공적연금 책임준비금, 한국은행 외화부채, 통화안정증권 잔액, 준정부기관 및 공기업 부채 등을 합친 결과이다.

여기에 또 하나 추가되어야 할 중요한 요인이 민자사업이다. 민자사업은 정부의 재정지출 부담을 줄인다는 의도로 시작되었다. 하지만 민자사업에 따라붙는 ‘최소운영수입보장제’로 인해 오히려 정부재정을 축내고 있다는 사실은 이미 많이 알려져 있다. 대표적인 사례가 인천공항철도이다. 민자사업이었지만 운영수입 보장을 위해 정부는 2007년 1040억 원, 2008년 1666억 원을 보조금으로 지원했다.

이렇게 공기업과 민자사업이 공식 국가채무에서 제외되어 있는 까닭에, 정부가 이들에게 채무를 이월시키는 모습이 최근 눈에 띈다. 얼마 전 국토해양부는 4대강 사업비 15조 3000억 원 중 8조 원과 경인운하 사업비 2조 2000억 원 중 1조 8000억 원을 수자원공사에 떠넘겼다. 참고로 수자원공사의 2008년 매출액은 2조 4000억 원이었다. 앞서 언급되었던 부실 민자사업의 대표 인천공항철도 역시 철도공사가 되사기로 하였다.

OECD 평균의 10배 이상 속도로 증가

그렇다면 우리의 국가채무는 많은 것일까, 적은 것일까? ‘2009~2013 국가재정운용계획’에 의하면 2008년 300조 원을 돌파한 국가채무는 내년에 400조 원을 돌파하고, 2013년에는 500조 원에 육박할 전망이다. 5년 사이에 200조 원의 국가채무가 늘어난 셈이다.

                                           그림2. 10년간 국가채무 증가 추이

정부는 OECD 국가들의 GDP 대비 국가채무 비율이 75.7퍼센트인 반면 우리는 35퍼센트에 불과하기 때문에 큰 걱정을 할 상황은 아니라고 말한다. 2007년 기준 미국의 GDP 대비 국가채무가 62.4퍼센트 일본이 179.0퍼센트라는 것을 생각해보면 우리의 국가채무 규모는 양호한 수준이라고 볼 수 있다.

                                그림3. 10년간 GDP 대비 국가채무비율 증감 현황

하지만 증가 속도를 보자면, 현재 우리는 세계에서 가장 빠른 속도로 국가채무가 증가하고 있다. 이한구 의원의 발표자료에 따르면 2002년부터 2007년까지 5년 동안 우리의 국가채무는 80.7퍼센트가 증가했다. 반면 미국은 8.3퍼센트, 일본은 16.5퍼센트 증가에 그쳤다. OECD 평균 증가율은 7.0퍼센트로 우리는 이보다 10배 이상의 속도로 국가채무가 증가하고 있는 셈이다.

선진국이 아니라 신흥국과 비교해야

한편 OECD 국가들과 국가채무를 비교하는 것에는 몇 가지 문제가 있다. 첫째, 선진국들이 사용하는 개념은 일반정부 총금융부채(General Government Gross Financial Liabilities)로 우리의 국가채무와 다르다. 우선 대상범위가 국가에서 정부로 확대된 개념이다. 국가가 중앙정부의 행정조직만을 의미한다면 정부는 정책적 기능을 수행하는 기관 모두를 의미한다. 대상항목 또한 채무에서 부채로 확대되었는데, 부채는 대차대조표상의 부채항목 모두를 의미하며 채무 부채의 일부 항목이다. 만약 우리가 선진국과 같은 기준으로 정부부채를 계산할 경우 688조 원에 이른다는 국회예결위의 보고서가 올해 초 발표된 바 있다. 이를 계산하면 GDP 대비 약 70퍼센트로 OECD 평균과 비슷한 수준이다.

또한 우리나라는 기축통화국이 아니기 때문에 OECD 선진국들과 비교해서는 안 된다. 미국, 영국, 일본 등은 자국 통화가 국제시장에서 통용되는 기축통화이다. 하지만 경제위기의 국제시장에서 원화는 휴지조각에 불과하며, 환율이 출렁이면 우리는 외평채를 발행하는 등의 재정확대를 통해서 국내 경제를 안정시켜야 한다. 때문에 국가채무 비교에서 있어서 적절한 대상은 마찬가지로 기축통화를 갖지 못한 신흥국들이 되어야 한다.

신흥국 중 가장 큰 폭으로 국가채무 증가

이와 관련해서 지난달 IMF가 낸 보고서에 의하면, 2007년 국가채무비율과 2010년 전망치를 비교했을 때 11개 신흥국 중에서 가장 큰 증가폭을 기록한 나라가 한국이다. IMF는 한국의 2010년 국가채무가 42.0퍼센트에 이를 것으로 전망했으며 2007년 29.6퍼센트와 비교했을 때 12.4퍼센트 포인트 증가했다고 발표했다. 이는 G20 국가 중에서 선진국 G7과 호주 등을 제외한 신흥국 중에서 가장 높다.

우리나라 다음으로는 터키가 12.3퍼센트 포인트, 멕시코가 12.1퍼센트 포인트로 뒤를 이었다. 같은 기간 아르헨티나의 경우는 오히려 17.3퍼센트 포인트 낮아질 것으로 추정됐으며, 사우디아라비아와 인도네시아도 각각 5.9퍼센트 포인트와 4.1퍼센트 포인트 감소해 재정건전성이 호전될 것으로 IMF는 전망했다. 비교대상을 신흥국으로 바꾸고 나니 우리 국가채무의 심각성이 느껴진다.

재정확대로 금융위기의 급한 불을 껐다면, 이제 국가채무 증가로 인한 문제에 대한 대책을 마련할 때이다. 특히 무리한 감세정책과 4대강 사업 등으로 인해 앞으로 들어오는 조세수입은 줄어들고 나가는 재정지출은 늘어나는 상황이 국가채무의 심각성을 더하고 있다는 점을 기억해야 한다.

이수연/새사연 연구원



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