주제별 이슈 2009.07.16 15:23

서울-춘천 민자고속도로가 15일 밤 10시에 개통되었다. 문제가 되었던 지하철 9호선과 달리 서울-춘천 고속도로는 예정보다 한 달이나 빨리 개통되었다. 휴가철 성수기에 고속도로 이용이 증가할 것을 고려했기 때문이라고 한다. 하지만 이번에도 지하철 9호선과 마찬가지로 ’요금’ 논란이 끊이지 않고 있다. 둘 다 민자사업이라는 이름의 민영화 프로젝트로 추진되었기 때문이다.

1분 거리 다리 지나는데 통행료 1000원

서울에서 춘천까지 총 61.4킬로미터의 길이인 서울-춘천 고속도로의 통행료는 5900원(16인승 이하 승합차, 2.5톤 미만 화물차 기준)으로 책정되었다. 하지만 서울춘천고속도로통행료인하시민행동은 여전히 통행료 인하를 촉구하며 14일에는 춘천시 팔호광장에서 삼보일배를 진행했으며, 15일 개통식장에서도 침묵시위를 진행할 계획을 세웠다. 춘천시 공무원 노조 역시 통행료 인하를 요구하며 한 달 동안 1인시위를 하고 있다. 춘천 지역의 허천 국회의원 역시 국토해양부에 통행료 인하를 촉구했다.

통행료 문제는 남양주에서도 발생했다. 서울-춘천 고속도로의 일부 구간인 미사대교는 한강을 사이에 두고 하남시와 남양주시를 연결하는 1.53킬로미터의 다리로 1000원의 통행료가 책정되었다. 이에 대해 남양주시민들은 1분 거리에 불과한 다리를 건너는데 1000원의 통행료를 받는 것은 터무니없는 요금 책정이라며 무료화를 주장하고 있다. 이 다리는 남양주시민들이 서울로 출퇴근하는 거의 유일한 통로이다.

그렇다면 시민들의 불만이 얼마나 타당한지 간단한 계산을 통해 비교해보자. 우선 국가 재정으로 건설하는 한국도로공사 고속도로의 통행요금 산정 방식을 살펴보자. 4차선을 기준으로 한 폐쇄식(진입 요금소에서 통행권을 뽑아 진출 요금소에서 통행료를 내는 방식)의 경우 기본요금 862원에 주행거리 1킬로미터당 40.5원을 곱하여 책정된다.

일반 고속도로에 비해 1킬로미터당 통행료 2배

위와 똑같은 방식으로 61.4킬로미터의 서울-춘천 고속도로 통행료를 계산해보면 ’기본요금(862원)+주행거리(61.4킬로미터)×40.5원=3348.7원’이다. 하지만 현재 책정액은 5900원으로 약 2551원 정도 더 비싸다. 5900원을 기준으로 놓고 거꾸로 계산하면 서울-춘천 고속도로는 1킬로미터당 82.05원을 내는 셈으로 한국도로공사가 책정한 1킬로미터당 통행료 40.5원보다 2배 이상 비싸다(실제 서울-춘천고속도로가 채택한 요금책정방식은 기본요금을 적용하지 않고 거리 당 요금만을 책정하는 방식으로, 1킬로미터당 약 96원의 요금을 적용한 것으로 간주하면 5900원의 통행료가 나온다).

시민들이 통행료 인하를 주장할 만한 상황이다. 하지만 사업자인 (주)서울춘천고속도로는 "투자 유치에 들어간 이자도 만만치 않아 수익을 남겨야 하며 그렇지 않으면 회사는 문을 닫아야 한다"는 태도만 고수하고 있다. 정부가 재정이 없어 자금이 넉넉한 민간업체에게 맡긴 것인데 민간업체도 금융권에 자금을 빌려서 이자를 내야 하는 것이면, 당초에 정부에서 자금을 차입하는 것보다 무엇이 나은지 알 수 없는 일이다.

대표적인 민자사업 몇 가지의 경우를 더 살펴보도록 하자. 비교를 쉽게 하기 위해 위에서 소개한 한국도로공사의 요금책정 방식을 사용하여 각 민자사업의 1킬로미터당 통행료를 계산해보았다. 최초의 민자 도로사업이었던 이화령 터널 1.6킬로미터에 통행료 1000원으로 1킬로미터당 86.25원. 우면산 터널 2.9킬로미터에 통행료 2000원으로 1킬로미터당 392.41원. 광주 제2순환 고속도로 1구간 5.6킬로미터에 통행료 1200원으로 1킬로미터당 60.35원. 마창대교 9.2킬로미터에 통행료 2400원으로 1킬로미터당 167.17원. 한국도로공사에서 사용하는 1킬로미터당 통행료 40.5원보다 최소 1.5배에서 최대 9배 이상 비싸다.

                                             [표1] 민자건설도로 통행료 비교


* 한국도로공사의 4차선 기준 폐쇄식 요금책정방식을 따랐음. 한국도로공사의 1킬로미터당 통행료는 40.5원


건설단가 민자사업이 40퍼센트 더 높아

이 뿐 아니다. 국회예산정책처가 작년 11월 발표한 예산현안분석 중 ’수익형 민자사업의 재정부담과 개선방안’에 따르면 민자로 추진하는 고속도로 사업이 재정으로 추진하는 사업보다 건설단가가 더 높은 것으로 나타났다. 민자로 건설한 인천공항 고속도로, 천안-논산 고속도로, 대구-부산 고속도로, 서울 외곽순환 고속도로의 평균 킬로미터당 건설단가는 220.1억 원이다. 반면 재정투자로 건설한 대전-진주 고속도로, 청원-상주 고속도로, 당진-목포 서해안 고속도로, 익산-장수 고속도로, 김천-현풍 고속도로의 평균 킬로미터당 건설단가는 157.1억 원이다. 민자사업의 건설단가가 1킬로미터당 63억 원 더 비싸며, 평균 40퍼센트(=220.1÷157.1×100)이상 높게 나왔다.

                                                          [표2] 고속도로 건설단가 비교

*출처: 국회예산정책처


어째서 이런 결과가 나왔을까. 민자사업으로 도로를 건설을 하면 도로에 금가루라도 뿌려서 원자재 단가가 올라갔다는 것일까. 그렇지 않다면 애초에 건설비 소요예산이 과대 추정되었다고밖에 말할 수 없을 것이다. 소요예산을 과대평가해서 건설단가를 올려놓고, 투입비용이 늘어났으니 그 투자 원금을 회수하기 위해 통행료를 높게 책정할 수밖에 없다는 강변이 이어지는 것이다.

가격 경쟁력도, 효율성도 없는 민자사업 전면 재고해야

민간자본을 도입하여 사회간접자본을 ’효율적’으로 공급하겠다는 원래의 취지는 어디로 갔을까? 보통 우리는 적은 비용으로 큰 이득을 얻는 것을 두고 ’효율적’이라고 말하는데, 서울-춘천 고속도로를 비롯하여 많은 민자사업들은 전혀 ’효율적’이지 않다. 건설을 맡은 민간사업자에겐 효율적일지 몰라도 시민들에겐 분명 효율적이지 않다.

왜 그럴까? 민간자본을 도입하면 효율적이라는 생각의 바탕에는 선택과 경쟁을 통해 효율성을 달성한다는 시장에 대한 신뢰가 깔려 있다. 하지만 실제 민자사업에는 선택과 경쟁이라는 시장의 기본 규칙이 전혀 적용되지 않는다. 우선 사회간접자본 건설은 비용이 워낙 크기 때문에 여러 민간자본이 컨소시엄을 꾸려서 한 팀이 된다. 이러니 당연히 경쟁이 일어날 리가 없다.

또한 한 지역에서 다른 지역으로 가는 고속도로의 수는 많지 않기 때문에 소비자인 시민들에게는 사실 선택권이 없다. 이런 조건에서 실제로 실현되는 시장의 규칙은 오직 민간자본들의 수익성 뿐이다.

지난 글에서 지하철 9호선을 통해 살펴보았듯이 정부 보조금의 형식으로 수입이 보장되기 때문에 비용을 낮추기 위한 노력이 필요하지 않다. 그렇다면 결국 사회간접자본건설에서 민자사업을 추진해야 할 아무런 이유도 남지 않는다.

사실 민자사업은 첫 단추부터 잘못 끼워진 것이다. 철도, 도로, 교량과 같은 사회간접자본(SOC)은 그 자체를 수익성 추구 대상으로 해서는 안 되는 사회의 공공재이다. 이런 공공재 투자에 ’작은 정부’를 내세우던 신자유주의 정부가 자신의 역할을 포기하고 민간에게 맡기면서 문제가 시작되었다. 글로벌 금융위기로 글로벌 신자유주의도 기울어가고 있다. 신자유주의의 핵심 정책인 민영화 역시 심각한 부작용과 거센 반발에 직면해 있다. 신자유주의 민영화의 사생아로 태어나 최근까지 호황기를 누렸던 민자사업은 더 이상 지속되어야 할 시대적 추세가 아니다.

이수연/새사연 연구원

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서울 지하철 9호선의 개통이 또 연기되었다. 원래 5월에 개통 예정이었던 것이 6월 초로 미뤄지더니, 다시 7월로 미뤄지면서 벌써 두 번째 연기되고 있다. 역무자동화 시스템 등에 정비가 필요하다는 것이 표면적 이유이지만, 요금 문제를 비롯한 서울시와 민간 사업자 간의 마찰이 실질적 원인이자 향후에도 지속적인 논란의 요인이 될 것으로 보인다.

민간에 맡기면 효율적이라는 오해

지하철 9호선은 국내 최초로 민간자본이 건설하고 운영하는 지하철이다. 2005년 서울시는 민간 사업자인 ㈜서울시메트로9호선과 지하철 9호선 건설 협약을 맺었다. ㈜서울시메트로9호선은 차량 제조업체인 현대로템이 25퍼센트, 세계적 투자회사인 맥쿼리의 한국도로인프라투융자회사가 24.5퍼센트의 지분을 갖고 있으며 그 외 현대건설, 쌍용건설, 대우엔지니어링, 신한은행, 기업은행, 동부화재 등 15개 회사가 모여서 만들어졌다. ㈜서울시메트로9호선은 서울시를 대신해서 지하철 9호선을 건설한 후 그 대가로 향후 30년 간 관리 운영하는 권리를 얻게 된다.

민자사업은 국가나 지자체가 자본이 없을 때, 민간자본을 이용하는 사업이라고 알려졌다. 대신에 민간자본에게 운영권을 제공하여 임대료나 운영 수입 등으로 보상해주고 그 이후에 다시 국가(지자체)가 넘겨받는 구조이다. 국가나 지자체가 당장의 건설비용 부담을 줄이면서 사회간접자본을 확충할 수 있고, 민간기업의 효율성을 통해 높은 수익을 얻을 수 있다는 논거로 작은 정부를 주창했던 신자유주의와 도입과 함께 급격히 확산된 것이다. 2008년만 보아도 이미 집행된 민자건설 규모는 7조 6,000억 원에 달했는데 이는 사회간접자본에 투자된 국가재정 규모와 비교하면 무려 30퍼센트 가까이에 이른다.

                                                 [그림1] 민자건설기성액 증가추이


* 출처: 통계청


부풀려진 교통수요로 인한 재정부담 증가

하지만 실제 민자사업은 많은 문제를 일으키고 있다. 지하철 9호선의 경우 총 건설비는 3조 5,000억 원인데, 이 중 ㈜서울시메트로9호선이 부담하는 비용은 5,485억 원으로 16퍼센트에 불과하다. 나머지 3조 원 가까이는 여전히 서울시와 국가의 재정으로 충당되었다. 투입된 자본 비율만 놓고 보아도 정부(지자체) 재정부담 해소라고 부르기에는 석연치 않다.

그럼에도 서울시는 민자 사업자에게 높은 수익률을 협약으로 보장하고 있다. 세후 실질수익률을 8.9퍼센트로 한다고 적시한 것이다. 이는 세전 수익률로 따지면 10퍼센트를 넘는 것으로 일반적으로 대기업 영업이익률이 최대 7퍼센트 정도임을 생각하면 매우 높은 수치이다.

민자 사업자인 사적 기업의 경영활동에 어떻게 이윤이 ’보장’될 수 있단 말인가. 간단하다. 수익이 안나면 정부가 세금을 주어서 손실분을 보전해주면 되기 때문이다. 구체적으로 개통 후 5년 동안은 예상 운임수입의 90퍼센트를, 6년에서 10년 동안은 80퍼센트를, 11년에서 15년은 70퍼센트를 보장해주는 협약을 서울시와 민자사업자 사이에 한 것이다. 건설비의 16퍼센트만 내면 예상수입의 90퍼센트를 보장해주겠다니, 이보다 더 좋은 사업이 어디 또 있을까? 이 정도면 ’땅 짚고 헤엄치기’보다 쉬운 상황이다.

또한 예상 운임수입의 근거가 되는 교통수요측정이 굉장히 부풀려서 이루어지는 것으로 밝혀졌다. 서울시와 ㈜서울시메트로9호선은 올해 교통수요를 16만 명으로 추정하고, 내년에는 19만 명, 2011년에는 22만 명, 2015년에는 25만 명으로 늘어날 것으로 잡고 예상 수입을 책정했다. 하지만 현재 지하철 1~4호선의 경우 주5일제 정착 등으로 일평균 교통수요는 정체 상태이다. 도대체 9호선은 어떻게 매년 이용량이 늘어날 수 있단 말인가.


                                                           [그림2] 지하철 9호선 노선도

* 출처: (주)서울시메트로9호선 홈페이지

이처럼 과도한 교통수요 책정으로 인한 재정부담은 이미 많은 민자사업에서 문제가 되고 있다. 인천공항철도의 경우 민간사업자에게 건설을 맡기면서 2008년 기준 매일 23만 명이 철도를 이용할 것이라고 예측했지만, 실제로는 고작 예상치의 7.3퍼센트에 불과한 1만 7,000명밖에 이용하지 않고 있다. 예상치의 70퍼센트도 아니고 7퍼센트라니. 오차 범위가 90퍼센트가 넘는 예측조사를 한것이다.

이 때문에 민간사업자가 벌어들일 것으로 예상한 수익에 큰 차질이 생겼다. 결국 애초 협약대로 정부가 예상 운임수입의 90퍼센트를 보장해주기 위해 2007년에 1,000억 원, 2008년에 1,600억 원을 지급해주더니, 지난 3월 아예 철도공사가 사들이기로 결정을 내린 바 있다.

요금 인상 할래? 세금 줄래? 어쨌든 서울 시민이 물어내야

게다가 향후 지하철 요금 인상까지 협약에 포함되어 있다. 협약에 따르면 올해 당장 1,264원으로 인상할 계획이 있으며, 향후 매년 약 50원 꼴로 요금이 증가한다. 이러다보니 전체적으로 서울시가 매년 보장해주어야 하는 수입 역시 증가해서 2016년에는 1,000억 원을 넘어서게 된다. 지하철 요금 인상이나 서울시의 보장금액 증가는 결국 시민들의 주머니에서 나가는 돈이다.

                                                 [표1] 지하철 9호선 실시협약 내용

* 출처: 연합뉴스

이것이 끝이 아니다. 놀랄 만한 협약내용을 몇 가지 더 꼽자면 ㈜서울시메트로9호선은 역사 내 부대시설을 통한 수익 추정치 4,690억 원도 독점한다. 거기에 향후 5년 동안 노인 무임승차객에 따른 운임손실의 50퍼센트와 승객 증가 등으로 추가 필요한 차량 구입비용도 서울시가 대준다. 지하철 파업이 일어나면 서울시가 손실 비용의 80퍼센트를 보장해준다는 약속도 해주었다. 이쯤 되면 민자사업이 경제적이거나 효율적이라는 주장은 쥐구멍을 찾아야 할 판이다.

민자사업은 수익성으로 공익성을 추구하겠다는 모순

㈜서울시메트로9호선을 향한 서울시의 엄청난 ’사랑’은 시민들의 입장에서 본다면 전혀 이해할 수 없는 태도이다. 하지만 민자사업을 하기로 결정하고, 민간자본을 끌어들이기로 했다면 이는 필연적으로 벌어질 수밖에 없는 결과이다.

공익성을 가진 사회간접자본(SOC) 건설에 수익성을 최우선으로 하는 민간자본을 끌어들인 것 자체가 문제이기 때문이다. 민간자본은 그 속성 상 수익성을 최우선으로 추구하며, 서울시 역시 민간자본의 그런 속성을 믿고 공사를 맡겼다. 그래놓고 이들에게 공익성을 위해 요금을 낮춰야 한다고 말하는 것은 바보 같은 일이다.

한편 최근 민자사업은 또 다른 측면에서 문제가 되고 있다. 민간 건설사들이 대형 사회간접자본 건설에 뛰어들기 위해서는 금융권으로부터 돈을 빌릴 수밖에 없다. 그런데 경제위기로 금융권의 자금 유동성이 악화되면서 자금 조달이 어려워졌다. 프로젝트 파이낸싱(PF)은 대표적인 건설사들의 건설자금 조달 수단이었는데 올해 3월 금융위원회의 조사에 의하면 부실 악화가 있는 프로젝트 파이낸싱이 165건, 규모로는 4조 7,000억 원에 이른다.

그 결과 건설 지연과 중단이 발생하고 있다. 특히 초중등학교 시설 건설 중단이 줄을 잇고 있는데, 이는 학생과 학부모들에게 즉각적인 피해로 전해진다. 이 역시 필수적인 사회간접자본을 불안정성을 가진 시장에 맡겨놓은 결과이다.

민간자본을 끌어들여서 공공시설을 건설하겠다는 민자사업은 민영화와 똑같은 신자유주의적 발상이다. 민자사업은 감세 등을 추진하는 작은 정부 정책과 기업의 금융시장의 넘치는 자금을 바탕으로 한 금융화 정책과 결합하면서 국민의 혈세를 민간자본에 넘겨주는 삼각편대의 한 축을 이루고 있다. 각각의 정책들이 결국에는 공공의 것을 빼앗아 사적 자본에게 넘겨준다는 한 가지 목적으로 모아지고 있다는 사실은 섬뜩하다.

지하철 9선 개통이 시작되고 서울시민이 매년 인상되는 지하철 요금을 꼬박꼬박 물어내는 순간, 그리고 혹시 이용하는 시민이 적어 서울시가 부족분을 시민 세금으로 매년 충당해주는 순간, 24.5퍼센트의 지분을 투자한 호주 금융자본 맥쿼리는 절대 손해 볼 수 없는 수익률을 보장 받으며 주가를 높여가게 될 것이다.

이수연/새사연 연구원

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