권순형/ 새사연 이사


 


서민들의 주거불안을 이용한 신산업 육성정책


기업형 임대주택리츠 사업구조


기업형 임대주택공급에 대한 정부의 지원은 전방위적으로 진행되고 있다. 기업형 임대주택리츠는 리츠를 통해 기업형 임대주택 공급을 활성화한다는 명분으로 도입되었다. 기업형임대주택리츠는 리츠방식으로 자금을 조달하여 주택을 건설하거나 매입하여 8년 동안 기업형 임대주택으로 사용한 후 주택을 매각하여 리츠를 청산한다. 기업형 임대주택리츠의 재원은 자본금 출자와 외부 차입 및 임차인의 임대보증금으로 조달되며, 출자는 민간사업자의 출자와 주택기금의 자본출자로 구성된다. 또한 융자는 주택기금융자와 민간차입으로 조달한다. 기업형 임대주택리츠는 건설형과 매입형으로 나뉘는데 기본적인 사업구조는 공공임대주택리츠와 동일한 구조를 가지고 있다. 단, 기업형의 경우, 민간임대주택으로 임대 운영기간 동안 임대료에 제한이 없다. 뿐만 아니라 LH의 환매 특약이 없다는 점에서 공공임대주택리츠와 구분된다.


기업형 임대주택리츠 공공지원


기업형 임대주택은 민간기업의 임대주택 공급 확대를 위해 도입되었으나 실제 운영은 공공지원을 통해 민간자본의 수익을 보장하는 구조로 구성되어 있다. 우선 주택기금은 기업형 임대주택 리츠에 출자하는 방식으로 사업을 지원한다. 주택도시기금의 출자는 하나의 Hub리츠를 구성하고 Hub리츠가 모(母)리츠가 되어 민간이 참여하는 개별 자(子)리츠에 출자를 하는 구조이다.


기업형 임대주택리츠 전체 사업비에서 자본금이 차지하는 비중은 약 30% 수준이며, 주택기금 출자는 전체 자본금의 50~80%를 출자한다. 2015년부터 2016년 10월까지 주택기금이 출자를 결정한 기업형임대주택리츠의 자본금 출자 비율은 평균 65.3%를 점하고 있어 사실상 절대적인 역할을 수행하고 있다. 이에 반해 민간사업자의 자본금 비율은 34.7% 정도에 그치고 있다. 기업형 임대주택 리츠는 외형적으로는 민간사업자가 민간투자로 사업이 이루어지고 있는 것처럼 꾸며져 있으나 실상은 주택기금이 자본금의 대부분을 출자하여 사업이 진행되고 있다.


기업형 임대주택리츠 자본구성에서 주택기금이 차지하는 비중은 65% 이상을 점하고 있음에도 리츠 배당구조는 철저하게 민간사업자 중심으로 설계되어 있다. 민간사업자가 기업형 임대주택리츠에 출자를 요청할 경우, 사업자는 주택기금의 수익률과 관련해서 2가지 방안 중 하나를 선택하여 사업을 제안할 수 있다.


우선 1안은 민간사업자의 수익률을 6% 이하로 할 경우, 주택기금의 수익률은 3%로 민간출자자본의 수익률이 1% 상승 할 때마다 주택기금의 수익률을 0.2% 상향하는 방안이다. 1안은 초과상승에 따른 처분이익의 10%를 주택기금에 추가 배당하여야 한다. 다음으로 2안은 주택기금 수익률을 3.5%로 하고 주택가격 초과 상승으로 인한 처분이익의 50%를 기금출자비율을 곱한 금액으로 추가 배당하는 방안이다.


이러한 배당구조는 민간자본의 수익률은 최소 6% 수준으로 결정하고 주택기금의 수익률은 3~3.5%로 고정하는 효과를 초래한다. 또한 주택가격 상승에 따른 초과수익 배당은 1안의 경우 주택기금은 초과수익의 20%를 배당 받게 되며, 2안은 전체 초과수익의 50%에서 출자비율을 곱한 금액을 배당 받을 수 있다. 결국 이러한 배당구조는 주택기금이 리츠 자본금의 65% 이상을 가지고 있지만 수익배당에서는 민간자본이 훨씬 높은 배당이 가능하고 주택가격 상승에 따른 초과이익은 대부분 민간자본에게 귀속시키는 구조이다.


기업형 임대주택 리츠의 재원조달은 자본금 30%, 융자 50%, 임대보증금 20%로 구성된다. 이중에 융자금은 주택기금 융자금과 민간차입금으로 구성된다. 주택기금은 기업형 임대주택리츠에 출자 이외에 융자를 통하여 사업을 지원하고 있다.


주택기금의 융자한도는 주택의 전용면적을 기준으로 호당 8,000만원~12,000만원을 지원하고 있으며, 이러한 한도는 전체 차입금의 80% 정도에 해당되며 나머지 20%를 민간차입금으로 조달한다. 기업형 임대주택리츠 융자금리와 한도는 저소득층의 주거안정을 위하여 공급하는 공공임대주택에 대한 지원과 비교하여 융자금리가 낮고 융자한도는 훨씬 크다. 기업형 임대주택리츠 융자금리는 2~2.5%로 공공임대주택건설 융자금리인 2.3~2.8%보다 낮게 책정되어 있다. 또한 융자한도도 기업형 임대주택리츠의 경우 전용면적 60㎡이하의 주택은 호당 8,000만원인 반면 공공임대주택은 호당 5,500만원이다. 기업형 임대주택에 지원되는 기금의 융자금리와 융자한도가 공공임대주택에 적용되는 융자금리와 융자한도보다 더 좋은 조건을 부여하고 있다. (…계속)


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발행일: 2017.03.23.

발행처: 새로운사회를여는연구원

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권순형/ 새사연 이사



공익사업으로 둔갑한 기업형 임대주택

  

공익사업과 토지 수용권


사전적 의미에서 공익사업은 국가 또는 지방자치단체 등의 공적기관이 공공의 이익을 위하여 재정자금을 투자하여 벌이는 사업을 의미한다. 공익사업은 공공의 이익을 위하여 공공기관 등이 시행하는 사업이므로 국가 등 사업시행자는 공익사업의 대상이 되는 토지 등을 강제로 취득하여 사용할 수 있다. 헌법으로 재산권이 보호되고 있는 대한민국에서 토지 등의 수용∙사용은 개인의 재산권에 대한 중대한 침해이다. 하지만 공공복리를 위하여 법률이 정하는 경우 제한된다. 공익사업은 공공의 복리를 위한 사업으로 토지를 수용하거나 사용할 수 있다고 법률로 규정한다. 이러한 공익사업에 대한 정의는 『공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률』(이하 “토지보상법”이라 한다.) 제2조에서 “법 제4조에 각호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다”로 규정하여, 토지보상법 제4조에 따라 법률로 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업을 공익사업으로 분류하고 있다.

 

토지보상법 제4조(공익사업) 이 법에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음의 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다.

  1. 국방ㆍ군사에 관한 사업
  2. 관계 법률에 따라 허가·인가ㆍ승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도ㆍ도로ㆍ공항ㆍ항만ㆍ주차장ㆍ공영차고지ㆍ화물터미널ㆍ궤도ㆍ하천ㆍ제방ㆍ댐ㆍ운하ㆍ수도ㆍ·하수도ㆍ하수종말처리ㆍ폐수처리ㆍ사방ㆍ방풍ㆍ방화ㆍ방조ㆍ방수ㆍ저수지ㆍ용수로ㆍ배수로ㆍ석유비축ㆍ송유ㆍ폐기물처리ㆍ전기ㆍ전기통신ㆍ방송ㆍ가스 및 기상 관측에 관한 사업
  3. 국가나 지방자치단체가 설치하는 청사ㆍ공장ㆍ연구소ㆍ시험소ㆍ보건시설ㆍ문화시설ㆍ공원ㆍ수목원ㆍ광장ㆍ운동장ㆍ시장ㆍ묘지ㆍ 화장장ㆍ도축장 또는 그 밖의 공공용 시설에 관한 사업
  4. 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 학교·도서관·박물관 및 미술관 건립에 관한 사업
  5. 국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택 건설 또는 택지 및 산업단지 조성에 관한 사업
  6. 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 통로, 교량, 전선로, 재료 적치장 또는 그 밖의 부속시설에 관한 사업
  7. 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 주택, 공장 등의 이주단지 조성에 관한 사업
  8. 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업

 


토지보상법4조8호의 별표는 개별법에 따라 토지를 수용하거나 사용할 수 있는 사업을 열거하고 있으며, 토지보상법 제4조의2에서는 “이 법에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업은 제4조 또는 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 정할 수 없다”로 규정하여 공익사업의 구분을 엄격히 정하고 있다. 토지보상법4조8호의 별표에서 열거하고 있는 공익사업과 관련된 법률은 전체110개에 이르고 있다. 토지보상법4조의8호의 별표45에서 “『민간임대주택에 관한 특별법』(이하 “민간임대주택법”이라 한다.) 제20조에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업”을 공익사업으로 규정하고 있다. 또한 민간임대주택법 제20조 ①항에서 “임대사업자가 전용면적85㎡이하의 민간임대주택을 100호 이상 건설하기 위하여 사업 대상 토지 면적의 80% 이상을 매입한 경우로서 나머지 토지를 취득하지 아니하면 그 사업을 시행하기가 현저히 곤란해질 사유가 있는 경우에는 시·도지사에게 「토지보상법」 제4조제5호에 따른 지정을 요청할 수 있다.” 로 규정하고 있으며, ②항에서 “제1항에 따라 지정을 받은 임대사업자가 「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받으면 「토지보상법」 제20조제1항에 따른 사업인정을 받은 것으로 본다.”로 규정하고 있다. 즉 기업형 임대주택사업자가 기업형 임대주택공급을 목적으로 대상 토지의 80% 이상을 매입(토지사용승낙을 받은 경우 포함)하면 나머지 토지를 강제로 수용할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 기업형 임대주택 공익사업으로 규정되고 기업형 임대주택사업자는 토지를 강제로 수용할 수 있는 공익사업자로 규정되고 있다.


기업형 임대주택 촉진지구와 토지수용권


민간임대주택법에서 모든 기업형 임대주택사업자에게 토지 수용권을 부여하고 있지는 않다. 토지수용권이 부여되는 기업형 임대주택은 “기업형 임대주택 공급촉진지구”로 지정된 구역의 시행자로 제한된다. 기업형 임대주택 공급촉진지구는 시·도지사 등 지정권자가 부지 면적이5,000㎡이상의 범위에서 부지 면적 중 유상공급 면적(도로, 공원 등 관리청에 귀속되는 공공시설 면적을 제외한 면적을 말한다)의 50% 이상을 기업형 임대주택으로 건설·공급하기 위하여 지정한 구역을 의미한다. 또한 민간임대주택법 제23조에서 지정권자는 촉진지구 안에서 국공유지를 제외한 토지면적의 50% 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형 임대사업자를 시행자로 정할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 규정에 따라 지정권자인 시·도지사, 국토부장관이 기업형 임대주택 촉진지구로 지정하면 촉진지구 토지면적의 50% 이상을 소유한 기업형 임대주택사업자를 시행자로 지정할 수 있고, 시행자로 지정된 기업형 임대주택사업자는 토지면적의 80% 이상의 소유권을 확보하면 미동의자가 보유한 토지를 강제로 수용할 수 있게 된다.


한편 기업형 임대주택 촉진지구 지정은 국토부장관이 필요하다고 인정하는 경우 개발행위제한구역(그린벨트)을 해제하여 지정하는 경우를 포함하며, 촉진지구 면적이 30만㎡이상인 경우, 긴급히 사업을 시행할 필요가 있는 경우를 포함하도록 규정되어 있다. 이 규정에 따라 국토부장관은 그린벨트를 해제하여 대규모 기업형 임대주택촉진지구로 지정하여 개발하여 택지를 기업형 임대주택사업자에게 우선 공급하도록 규정되어 있다. 다른 한편 기업형 임대주택 공급촉진지구에서 LH 등 공공주택사업자가 시행자로 선정할 수 있으나 공공주택사업자의 업무는 택지조성으로 한정되며 택지는 기업형 임대주택사업자에게 매각되어 기업형 임대주택 공급에 활용된다. 기업형 임대주택공급 촉진지구는 민간 임대사업자에게 토지수용권을 부여하거나 공공의 수용권을 통하여 조성된 택지를 임대사업자에게 50% 이상을 제공하여 기업형 임대주택을 공급하도록 적용되고 있다. 기업형 임대주택 촉진지구는 민간시행자에게 토지수용권을 부여하여 공익사업 시행자와 동일한 위상을 부여하고 있으며, 공공주택사업자가 공공수용권을 사용하여 조성한 택지를 기업형 임대사업자에게 우선 공급하여 공용수용권이 효과를 이전시키고 있다. (… 계속)



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발행일: 2017.03.10


발행처: 새로운사회를여는연구원 

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권순형/ 새사연 이사 




 

기업형 임대주택은 중산층을 위한 임대주택을 공급한다는 명분으로 도입되었다. 전세가격 상승과 월세 전환으로 서민들의 주거비 부담이 가중되면서 최장 8년간 안정적으로 거주할 수 있다는 기업형 임대주택은 새로운 주거대안으로 인식되기도 하였다. 하지만 기업형 임대주택을 공급하기 위한 정부의 지원정책이 발표되고 사업이 추진되면서 기업형 임대주택이 누구를 위한 임대주택 정책인지에 대한 논란이 만들어지고 있다. 기업형 임대주택을 둘러싼 논란은 한정된 정부 재원을 어떻게 배분할 것인가의 문제로 귀결되고 있다. 정부는 기업형 임대주택 공급을 확대하기 위하여 주택기금 융자, 공공택지 배분, 용적률 상향, 토지 수용권 부여 등 막대한 지원을 적용하고 있다. 정부의 막대한 공적지원에도 불구하고 기업형 임대주택으로 공급된 임대주택의 임대료는 주택시장의 임대료와 비교하여 높은 수준이다. 기업형 임대주택은 누구를 위하여 공급되고 있는 것인지 의문이 만들어지고 있다.


본 연구는 정부의 기업형 임대주택 정책의 내용을 분석하여 지원정책이 가지고 있는 문제점을 지적하고 이에 대한 해결책을 모색하기 위한 목적을 가지고 있다. 박근혜정부가 도입한 기업형 임대주택은 정비사업 연계형, 촉진지구형, LH공모형, 민간 제안형 등으로 그 유형이 다양화되어 있다. 기업형 임대주택의 각 유형별 분석을 통하여 박근혜정부의 기업형 임대주택 정책이 가지고 있는 문제점을 살펴보고자 한다.





누구를 위한 정비사업 리츠인가?


  정비사업 리츠의 사업구조


  정비사업 리츠는 국토부가 2015년 도입한 정비사업 연계형 기업형 임대주택사업을 의미한다. 정비사업 리츠는 사업성 부족으로 장기간 사업추진이 중단된 도심지 재개발∙재건축사업을 부동산 리츠를 통하여 활성화한다는 명분으로 도입하였다. 정비사업 리츠는 장기간 중단된 정비사업구역을 대상으로 진행된다. 정비사업 리츠의 사업구조는 조합(토지 등 소유자)이 기업형 임대주택을 수용하고 지자체는 정비사업의 용적률 상향 등의 인센티브를 부여하여 사업성을 개선한다. 또한 국토부는 주택기금공사를 통하여 조합의 사업비 대출 등 정비사업을 지원한다. 용적률 상향의 대가로 조합은 조합원 분양물량을 제외한 일반분양 물량을 조합원 분양가로 기업형 임대주택사업자에게 매각하고, 기업형 임대주택사업자는 매입한 주택을 기업형 임대주택으로 8년간 임대 운영한다. 기업형 임대주택사업자는 리츠나 펀드 혹은 민간기업이 담당할 수 있다. 사업자는 운영기간 동안 임차인으로부터 받은 임대료로 리츠나 펀드 투자자에게 이익을 배당하고, 청산시점에 주택을 매각하여 리츠나 펀드를 청산하게 된다.


  개발이익을 확대를 통한 정비사업 활성화


  2008년 금융위기 이후, 국내 재개발시장은 사업성이 부족한 구역을 중심으로 사업이 중단되었고 일부지역에서는 정비구역 지정이 해제되는 경우가 빈번하게 발생하였다. 사업성 부족으로 재개발 사업이 중단된 정비구역의 경우 재산권 제한, 슬럼화에 따른 우범 지대화, 매몰비용의 문제 등 다양한 사회적 문제를 야기 시켰다. 주택경기 침체 등으로 정비사업이 중단된 경우, 정부의 대책은 용적률 상향 등을 통하여 개발이익을 확대하여 사업을 재개하는 것이었다. 2010년 이후 정부는 정비구역 용적률 상향, 임대주택 건립의무 비율 완화, 정비구역 내 도시계획시설 무상양여 등 재개발사업의 사업성을 개선하는 정책을 도입하였다. 정비사업 리츠는 사업성 부족으로 중단된 재개발사업에 대하여 용적률 상향을 통하여 사업성을 확대를 도입한 점에서 기존 정비사업 대책과 동일하다. 다만 용적률 상향 등의 인센티브에 대한 반대급부가 조합원 물량을 제외한 전체 일반 분양 물량을 조합원 분양가로 기업형 임대사업자에게 매각하도록 규정하고 있다는 점에서 기존 정비사업 대책과 차이가 존재한다. 즉, 기존 용적률 상향은 사업시행자에게 주어지는 직접적인 인센티브였지만, 정비사업 리츠는 용적률 상향을 통하여 확대된 개발이익을 조합과 기업형 임대주택사업자에게 배분하고 있다는 점에서 다르다. 정비사업 연계형 기업형 임대주택사업에 부여되는 용적률 상향 등의 내용은 시범사업지구로 지정된 인천의 00구역 재개발사업의 변화된 정비계획으로 확인이 가능하다.

  인천 00구역 재개발사업은 2008년 사업시행인가를 받았으나 이후 시공사 선정 등에 어려움을 겪으면서 사업추진이 중단되었던 구역이다. 인천 00구역은 2015년 국토부의 정비사업 연계형 기업형 임대주택 시범단지로 선정되어 사업이 다시 추진되고 있다. 00구역이 정비사업 연계형 기업형 임대주택으로 변경되면서 얻은 개발이익은 용적률 상향과 임대주택 의무비율 축소로 요약할 수 있다. 인천시는 재개발사업의 사업성 개선을 위하여 임대주택 건립의무비율을 건립세대의 17%에서 5%로 하향하였다. 임대주택 건립의무비율은 인천시 모든 재개발사업에 적용되므로 기업형 임대주택에 특별히 주어지는 정책은 아니다. 임대주택 건립의무 비율 축소는 정비계획 변경 시점에 새로운 조례가 적용된 것으로 이해할 수 있다. 따라서 정비사업 연계형 기업형 임대주택으로 얻은 개발이익은 용적률 46.6%가 상향되고 그 결과 건립세대가 1,598세대가 증가한 것이다. 세부적으로 인천 00구역에서 용적률 46.6%가 상향되면 건축면적 102,207㎡가 증가하고 이를 전용면적 60㎡의 주택으로 공급하면 대략 1,246세대의 주택공급이 늘어난다. 여기에 임대주택 공급 감소 325세대를 더하면 공급주택은 1,598세대가 증가하게 된다.


    확대된 개발이익은 배분은 어떻게 이루어지는가?


  정비사업 연계형으로 공급되는 기업형 임대주택은 조합원 물량을 제외한 전량을 임대주택사업자에게 조합원 분양가로 매각하도록 협약이 체결된다. 재개발사업에 조합원은 사업주체로서 주택을 원가로 공급받는다. 따라서 기업형 임대주택사업자에게 조합원 분양가로 주택을 매각하는 것은 원가로 매각하는 것과 같은 의미이다. 조합원에게 공급되는 주택가격이 원가로 책정되는 것은 조합의 관리처분계획을 이해하면 명확하다. 조합이 수립하는 관리처분계획의 본질은 사업에 투입되는 비용과 분양수익을 균형을 맞추는 것이다. 즉, 관리처분계획은 전체 사업비용에서 일반분양 금액을 뺀 나머지 금액을 조합원에게 배분하게 된다. 일반분양가격은 관리처분 시점에 주변 주택가격을 기준으로 분양이 가능한 금액으로 결정되므로 주변시세와 같은 수준으로 이해할 수 있다. 따라서 일반분양가가 높아지면 조합원이 분담하여야 할 분담금은 그에 비례하여 낮아지고 일반분양가가 낮아지면 그에 비례하여 조합원의 분담금액은 높아지는 구조를 가지고 있다. 조합원 물량을 제외한 나머지 일반분양 물량을 기업형 임대주택사업자에게 조합원 분양가로 매각하는 것은 주택을 원가로 매각하는 것과 같은 의미가 된다.


  인천 00구역은 기업형 임대주택을 수용하면서 용적률 46.6%가 증가하였고, 추가로 임대주택 건립비율 축소를 합하여 전용면적 60㎡아파트 1,598세대를 추가로 공급할 수 있게 되었다. 1,598세대의 공급가격을 주변 시세 3.3㎡당 1,000만원과 조합원 분양가 3.3㎡당 800만원으로 추정할 경우 개발이익의 차이는 대략 790억 내외로 추정할 수 있다.


  인천00구역의 경우 용적률 상향 등으로 확대된 개발이익은 결국 일반분양가와 조합원 분양가의 차이로 표시될 수 있다. 늘어난 용적률을 기준으로 조합이 일반분양으로 사업을 시행할 경우와 조합원 분양가로 기업형 임대주택에게 매각할 경우 차액은 799억으로 예상할 수 있다. 일반분양가격과 조합원 분양가격이 합리적으로 추정된 것으로 가정하면 조합은 기업형 임대주택을 받아들이는 대신 799억의 이익을 기업형 임대주택사업자에게 양도하는 것과 동일한 의미를 가지게 된다. 물론 기업형 임대주택을 수용하였기 때문에 용적률 상향이 이루어졌고 중단되었던 재개발사업이 다시 시행될 수 있다는 점에서 조합도 개발이익의 일정부분을 향유하고 있다. 문제는 용적률 상향과 같은 도시계획적 통제를 풀어 발생하는 개발이익이 어디로 귀속되고 있는가에 있다. 정비사업연계형 기업형 임대주택은 용적률 상향으로 발생하는 개발이익 대부분이 기업형 임대주택사업자에게 귀속되고 있다. (… 계속)


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발행일: 2017.03.07

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