권순형/ 새사연 이사


자본주의 시장원리에 반하는 공공임대주택 리츠


부동산 리츠란?


리츠(REITs)는’Real Estate Investment Trusts’의 약자로, 다수 투자자들로부터 자금을 조달하여 부동산이나 부동산 관련 대출에 투자하여 발생한 수익을 투자자에게 배당하는 간접투자 상품을 의미한다. 국내에서 리츠가 도입된 것은 2001년 4월 일반인의 부동산 간접투자기회 제공 및 부동산 시장의 활성화를 위해 『부동산투자회사법』 이 제정된 이후 이다. 2001년 당시 리츠 도입의 목적은 ① 소액다수 투자자에게 부동산 간접투자 기회 제공 ② 투기적 부동산 시장을 건전한 투자시장으로 전환하여 부동산 가격 안정 ③ 기업 구조조정을 위한 부동산 매각 지원, 재무구조 개선을 통한 기업 구조조정 지원 ④ 다수의 투자자 및 대규모 자금 조달을 통한 건설 및 부동산 경기 활성화 ⑤ 투명성 제고 및 금융 활성화를 통한 부동산 시장 선진화 등 이었다.


리츠는 다수의 투자자로부터 자금을 조달하여 부동산에 투자하는 간접투자 상품으로 직접 투자와 비교하여 몇 가지 장점을 가지고 있다. 우선, 전문적인 운영인력에 의한 시장조사와 분석을 통하여 위험 대비 높은 수익률을 기대할 수 있다. 둘째, 다수의 개인 투자자 등 소규모 자금으로도 안정적인 대형 부동산의 투자기회를 얻을 수 있다. 셋째, 상장된 리츠의 경우 보유 주식을 매각하는 것이 가능하여 유동성이 높은 장점이 있다. 마지막으로, 배당 가능 이익의 90% 이상을 배당할 경우 배당소득세가 감면되는 등 세제혜택이 있다. 도입목적에서 나타나듯이 리츠는 다수의 투자자로부터 자금을 조달하여 전문적인 시장조사와 분석을 통하여 부동산 투자상품을 개발하여 운용수익을 만들어 투자자에게 배당하는 것을 목적으로 하고 있다. 이러한 점에서 리츠는 자산의 투자, 운용, 자산관리를 담당하고 자산관리회사(AMC ; Asset Management Company)에 위탁하는 방식으로 대부분 운용되고 있다. 리츠에서 자산관리회사는 부동산 투자상품 개발, 투자자 모집 및 위험 관리방안 수립, 부동산 매각 및 리츠 청산 등 리츠 설립과 운영 및 청산 등 전과정에서 핵심적인 역할을 수행한다.


리츠는 부동산에 대한 간접투자상품으로 투자에 따른 수익 배당을 목적으로 한다. 자본주의 시장에서 상품에 대한 투자는 수익과 위험을 동반한다. 투자자는 투자에 따른 수익을 기대할 수 있으며, 위험은 투자자 본인에게 귀속된다. 리츠에서도 투자자는 운용수익을 배당 받을 수 있는 반면 투자에 따른 위험은 투자자 개인의 책임을 지게 된다. 자본주의 시장에서 투자 위험과 기대수익은 비례한다. 위험이 높은 상품은 높은 수익이 기대되고, 위험이 낮은 상품은 낮은 수익이 기대된다. 리츠는 수익을 목적으로 운용되는 간접투자상품으로 투자에 따른 위험을 전문적인 자산관리회사를 통하여 관리하고, 다수의 투자자들에게 분산하고 있는 것이 특징이다.


 

리츠를 통한 공공임대주택 공급


박근혜 정부는 공공임대주택에 민간자본을 끌어들이기 위해 리츠를 도입하였다. 공공임대주택리츠로 명명된 새로운 공공임대주택정책은 공공임대주택 공급주체인 LH공사의 재정적 부담을 이유를 근거로 제시하였다. 2009년 주택공사와 토지공사를 통합하여 출범한 LH공사는 막대한 부채부담을 해결하기 위한 경영정상화 방안을 발표하였다. LH공사는 경영정상화 방안에서 부채 증가의 원인을 국민임대주택 등 재무역량을 초과한 정책사업 수행과 임대주택사업의 구조적 문제, 부동산 경기 침체에 따른 토지 매각 지연 등을 꼽았다. 특히 국민임대주택을 공급하기 위해서는 1호당 9,300만원의 금융부채가 발생하게 된다는 점을 지적하였다. LH공사는 공공임대주택 공급에서 발생하는 부채 문제를 해결하기 위하여 민간자본을 끌어들여 공공임대주택을 공급하는 리츠를 도입하였다.


공공임대주택리츠의 사업구조는 LH공사와 주택도시기금이 공동으로 리츠를 설립하여 LH의 공동주택용지를 매입한 후 사업계획승인을 받아 건설 시행하고, 임대의무기간이 종료된 이후 임대주택을 매각하여 리츠를 청산하는 방식으로 구성되어 있다. 임대의무기간이 종료된 이후 임대주택은 분양전환을 통하여 매각되며, 미분양 주택은 LH공사가 환매특약을 적용하여 매입하게 된다. 민간자본은 출자, 융자, 출자&융자 방식으로 참여가 가능하며, 출자의 경우 민간자본의 선순위로 배당을 받을 수 있는 권리를 가지게 된다.

 


수익률 보장을 통한 민간자본 유치


공공임대주택리츠는 공공임대주택공급에 민간자본을 유치한다는 명분으로 도입되었지만 실상은 민간자본에게 사실상 무위험 수익률을 보장하는 방식으로 구성되어 있다. 공공임대주택리츠가 민간자본에 무위험 수익률을 보장하고 있는 것은 사업구조와 재원조달구조를 통해서 확인이 가능하다. 우선 재원조달구조를 보면 전체 사업비의 15%는 LH공사와 주택기금의 출자를 통해서 조달되며, 임대보증금으로 전체 사업비의 35%를 조달한다. 나머지 50%는 융자를 통하여 조달되며 주택기금은 후순위로 20%, 민간자본은 선순위로 30%를 조달하는 것으로 계획되어 있다.


공공임대 리츠에 민간자본은 출자와 융자 등을 통하여 사업에 참여할 수 있다. 융자는 리츠가 사업비를 대출 받는 방식으로 주택기금융자와 민간자본 융자로 구성된다. 민간자본 융자는 선순위융자로 조달되며 조달 금리는 10년 만기 국고채 수익률3.6%에 50bp를 가산하여 연4.1%를 적용하고 있다. 반면 주택기금융자는 후순위로3.26%를 적용하고 있다. 일반적으로 조달금리는 사업의 위험에 비례한다. 해당 선순위 채권은 다른 채권에 비하여 우선하여 회수할 수 있는 권리를 의미하며, 후순위 채권은 선순위채권자에 대한 원리금을 전액 지급한 후에 원리금 지급이 가능한 채권을 의미한다. 따라서 선순위 채권으로 융자되는 민간투자자의 융자금은 후순위 채권인 주택기금융자금보다 우선 보호를 받을 수 있다. (…계속)


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발행일: 2017.03.16


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권순형/ 새사연 이사



공익사업으로 둔갑한 기업형 임대주택

  

공익사업과 토지 수용권


사전적 의미에서 공익사업은 국가 또는 지방자치단체 등의 공적기관이 공공의 이익을 위하여 재정자금을 투자하여 벌이는 사업을 의미한다. 공익사업은 공공의 이익을 위하여 공공기관 등이 시행하는 사업이므로 국가 등 사업시행자는 공익사업의 대상이 되는 토지 등을 강제로 취득하여 사용할 수 있다. 헌법으로 재산권이 보호되고 있는 대한민국에서 토지 등의 수용∙사용은 개인의 재산권에 대한 중대한 침해이다. 하지만 공공복리를 위하여 법률이 정하는 경우 제한된다. 공익사업은 공공의 복리를 위한 사업으로 토지를 수용하거나 사용할 수 있다고 법률로 규정한다. 이러한 공익사업에 대한 정의는 『공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률』(이하 “토지보상법”이라 한다.) 제2조에서 “법 제4조에 각호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다”로 규정하여, 토지보상법 제4조에 따라 법률로 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업을 공익사업으로 분류하고 있다.

 

토지보상법 제4조(공익사업) 이 법에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음의 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다.

  1. 국방ㆍ군사에 관한 사업
  2. 관계 법률에 따라 허가·인가ㆍ승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도ㆍ도로ㆍ공항ㆍ항만ㆍ주차장ㆍ공영차고지ㆍ화물터미널ㆍ궤도ㆍ하천ㆍ제방ㆍ댐ㆍ운하ㆍ수도ㆍ·하수도ㆍ하수종말처리ㆍ폐수처리ㆍ사방ㆍ방풍ㆍ방화ㆍ방조ㆍ방수ㆍ저수지ㆍ용수로ㆍ배수로ㆍ석유비축ㆍ송유ㆍ폐기물처리ㆍ전기ㆍ전기통신ㆍ방송ㆍ가스 및 기상 관측에 관한 사업
  3. 국가나 지방자치단체가 설치하는 청사ㆍ공장ㆍ연구소ㆍ시험소ㆍ보건시설ㆍ문화시설ㆍ공원ㆍ수목원ㆍ광장ㆍ운동장ㆍ시장ㆍ묘지ㆍ 화장장ㆍ도축장 또는 그 밖의 공공용 시설에 관한 사업
  4. 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 학교·도서관·박물관 및 미술관 건립에 관한 사업
  5. 국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택 건설 또는 택지 및 산업단지 조성에 관한 사업
  6. 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 통로, 교량, 전선로, 재료 적치장 또는 그 밖의 부속시설에 관한 사업
  7. 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 주택, 공장 등의 이주단지 조성에 관한 사업
  8. 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업

 


토지보상법4조8호의 별표는 개별법에 따라 토지를 수용하거나 사용할 수 있는 사업을 열거하고 있으며, 토지보상법 제4조의2에서는 “이 법에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업은 제4조 또는 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 정할 수 없다”로 규정하여 공익사업의 구분을 엄격히 정하고 있다. 토지보상법4조8호의 별표에서 열거하고 있는 공익사업과 관련된 법률은 전체110개에 이르고 있다. 토지보상법4조의8호의 별표45에서 “『민간임대주택에 관한 특별법』(이하 “민간임대주택법”이라 한다.) 제20조에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업”을 공익사업으로 규정하고 있다. 또한 민간임대주택법 제20조 ①항에서 “임대사업자가 전용면적85㎡이하의 민간임대주택을 100호 이상 건설하기 위하여 사업 대상 토지 면적의 80% 이상을 매입한 경우로서 나머지 토지를 취득하지 아니하면 그 사업을 시행하기가 현저히 곤란해질 사유가 있는 경우에는 시·도지사에게 「토지보상법」 제4조제5호에 따른 지정을 요청할 수 있다.” 로 규정하고 있으며, ②항에서 “제1항에 따라 지정을 받은 임대사업자가 「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받으면 「토지보상법」 제20조제1항에 따른 사업인정을 받은 것으로 본다.”로 규정하고 있다. 즉 기업형 임대주택사업자가 기업형 임대주택공급을 목적으로 대상 토지의 80% 이상을 매입(토지사용승낙을 받은 경우 포함)하면 나머지 토지를 강제로 수용할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 기업형 임대주택 공익사업으로 규정되고 기업형 임대주택사업자는 토지를 강제로 수용할 수 있는 공익사업자로 규정되고 있다.


기업형 임대주택 촉진지구와 토지수용권


민간임대주택법에서 모든 기업형 임대주택사업자에게 토지 수용권을 부여하고 있지는 않다. 토지수용권이 부여되는 기업형 임대주택은 “기업형 임대주택 공급촉진지구”로 지정된 구역의 시행자로 제한된다. 기업형 임대주택 공급촉진지구는 시·도지사 등 지정권자가 부지 면적이5,000㎡이상의 범위에서 부지 면적 중 유상공급 면적(도로, 공원 등 관리청에 귀속되는 공공시설 면적을 제외한 면적을 말한다)의 50% 이상을 기업형 임대주택으로 건설·공급하기 위하여 지정한 구역을 의미한다. 또한 민간임대주택법 제23조에서 지정권자는 촉진지구 안에서 국공유지를 제외한 토지면적의 50% 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형 임대사업자를 시행자로 정할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 규정에 따라 지정권자인 시·도지사, 국토부장관이 기업형 임대주택 촉진지구로 지정하면 촉진지구 토지면적의 50% 이상을 소유한 기업형 임대주택사업자를 시행자로 지정할 수 있고, 시행자로 지정된 기업형 임대주택사업자는 토지면적의 80% 이상의 소유권을 확보하면 미동의자가 보유한 토지를 강제로 수용할 수 있게 된다.


한편 기업형 임대주택 촉진지구 지정은 국토부장관이 필요하다고 인정하는 경우 개발행위제한구역(그린벨트)을 해제하여 지정하는 경우를 포함하며, 촉진지구 면적이 30만㎡이상인 경우, 긴급히 사업을 시행할 필요가 있는 경우를 포함하도록 규정되어 있다. 이 규정에 따라 국토부장관은 그린벨트를 해제하여 대규모 기업형 임대주택촉진지구로 지정하여 개발하여 택지를 기업형 임대주택사업자에게 우선 공급하도록 규정되어 있다. 다른 한편 기업형 임대주택 공급촉진지구에서 LH 등 공공주택사업자가 시행자로 선정할 수 있으나 공공주택사업자의 업무는 택지조성으로 한정되며 택지는 기업형 임대주택사업자에게 매각되어 기업형 임대주택 공급에 활용된다. 기업형 임대주택공급 촉진지구는 민간 임대사업자에게 토지수용권을 부여하거나 공공의 수용권을 통하여 조성된 택지를 임대사업자에게 50% 이상을 제공하여 기업형 임대주택을 공급하도록 적용되고 있다. 기업형 임대주택 촉진지구는 민간시행자에게 토지수용권을 부여하여 공익사업 시행자와 동일한 위상을 부여하고 있으며, 공공주택사업자가 공공수용권을 사용하여 조성한 택지를 기업형 임대사업자에게 우선 공급하여 공용수용권이 효과를 이전시키고 있다. (… 계속)



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발행일: 2017.03.10


발행처: 새로운사회를여는연구원 

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최정은/ 새사연 연구원 


대한민국의 주인이 국민이라는 헌법 제1조가 제 가치를 발휘하는 때이다. 국민주권주의가 실현되는 토대는 국가의 권력이 입법, 사법, 행정으로 나눠져 견제와 균형을 통해 나라 살림이 운영되게 한 삼권분립의 원칙에 있다. 이는 국가 권력을 독점하거나 몇몇 개인에 의해 좌지우지되지 않도록 한 장치였다. 그럼에도 대한민국의 역사적 과정에서 삼권분립의 원칙이 유명무실한 시대들이 많았다.


오늘날에도 권력 남용의 폐단이 끊이지 않으면서 행정부 수반인 대통령이 탄핵되는 초유의 사태까지 맞았다. 이는 국가의 상당한 권한이 대통령에 집중되었기 때문에 빚어진 문제만은 아니다. 우리 헌법 제1조에 밝혀져 있듯, 대한민국 헌법의 근본이념은 민주주의이다. 그러나 삼권분립의 제도 안에서 이뤄지는 의사결정이 민주주의 원칙에 서 있지 못해 초래된 문제를 보다 성찰할 필요가 있다.


애플비(Paul H. Appleby, 1891~1971)는 그의 대표적인 저서인 『정책과 행정(Policy and Administration)』1) 에서 국가의 권력이 실질적으로 나눠지고, 통치권자의 행정 권한이 잘못 쓰이지 않으려면 시민을 위해서, 그리고 의사결정 과정에 시민의 참여를 보장해야 한다고 선구적으로 말했다. 이는 정치와 행정에 몸담고 이 시대를 이끌어갈 주역들이라면 새겨 들어야할 대목이다. 그들의 권력이 누구를 위해, 또 어떻게 쓰여야 하는지 시사점을 준 본 책을 요약 정리해본다.



경제 대공황행정의 역할 적극적으로 변화


애플비2)는 1930년~1940년대 미국 대공황과 전쟁 시기에 십여 년 이상 미국 행정 관료로 지내다가 이후 학계로 자리를 옮기며 미국 행정학의 발전에 이바지한 인물이다. 루즈벨트 행정부에서 농업장관 비서관직과 농업차관보를 역임하고, 트루먼 행정부에서 미국 예산국 부국장을 거쳤다. 이처럼 대격변기에 행정 경험을 쌓은 이후 시러큐스대 맥스웰 학교 시민권과 공공문제 학장으로 재직하며 공공사업과 정책 발전에 기여하기도 했다. 학술 활동을 통해 지속적으로 정치행정이원론에 반론을 제기하며 정치행정일원론을 주장한 대표적인 학자이다. 그는 이전과 다르게 국가의 결정과정에서 행정이 보다 적극적인 역할을 하는데 시민의 참여가 전제되어야 함을 강조하고 있다.


그는 정책이 높은 수준에서 결정된 것이고, 행정은 낮은 수준에서 일을 집행하는데 그치던 관점과 달리해, 정책과 행정을 모든 수준에서 동일하게 다루고 있다. ‘행정(administration)은 정책결정(policy-making)뿐 아니라 집행(execution)을 포괄하는 광의의 개념으로 다시 정의하고 있다. 관리(management)는 정책결정과 집행의 혼합이긴 하나, 보다 낮은 수준에서 최소한의 정책결정에 의한 집행을 지칭한다. 공공행정(public administration)은 정책결정과 관리가 혼합된 형태로, 입법적, 사법적, 대중선거에 의한 정책 결정 차원이며 대다수 대통령의 정책결정이 그러하다.


역사적 과정을 거치며 미국 정부는 8가지 정치적 절차로 운영되고 있다. ① 대통령 임명(presidential nominating), ② 일반 임명(general nominating), ③ 선거(electoral), ④ 입법(legislative), ⑤ 사법(judicial), ⑥ 정당 유지 및 운영(party maintenance and operation), ⑦ 선동적인(agitational), ⑧ 행정 및 집행적(administrative or executive) 절차이다. 모든 정치 기관들은 서로 영향을 주고받으면서 정치 환경과 제도를 만들어 간다. 이 장에서는 행정과 관련된 정책을 수립하는 방식을 탐색하는데 목적이 있다. 8가지 정치 과정에서 다양한 기관, 공무원의 참여 수준은 단일하지 않다.



전문가의 역할 확대행정과 연결 중요


공공행정의 주요 기능은 사회 서비스 안의 정치인의 역할과 전문가의 역할을 조화롭게 만들고 연결하는 일이다. 정치 행정가는 탁월한 정치적, 조직적인 결합자이다. 물론 최상위의 행정가의 역할이 낮은 지위의 행정가보다 더 정치적이긴 하다. 이는 전체 정부 영역, 시민, 정부 기관, 정치 절차에 보다 더 관련되어 있기 때문이다.


행정 과정에서 전문가의 역할은 더 명확해져야 하고, 행정에서 전문가와의 관계에 관심이 필요하다. 행정기관 내 낮은 수준에서 전문가와 행정가의 역할이 쉽게 결합되며, 전문적인 정보가 사람들의 참여를 이끌어내는데도 영향이 준다. 이렇듯 전문가의 역할이 보다 광범위해지고 있다. 행정은 대중의 힘과 의식에 대한 무게나 조정과 관련. 정부 내부의 모든 행정과 모든 정책 결정은 정치적이며 정부적이다. 정당은 근본적으로 문제를 일반화하고 단순화하여 시민들의 선택 범위를 좁히고 명확히 하는 예비 메커니즘인데 반해, 행정부는 보다 다양하고, 더 구체적이며 세부적인 문제를 다룬다.


모든 부분에서 정책결정과 행정은 하나의 작업이다. 프로그램과 관계된 조직의 일부는 행정과 연관되어 있고, 행정과 관계된 조직의 부분들은 프로그램과 관계가 있다. 조직과 구조는 관련된 개념이다. 구조 없는 조직이 없으며, 구조는 조직의 본성을 결정하는 중요한 요인이다. 행정 계층(administrative hierarchy)은 대중적인 요구의 메시지를 받는 기관이며, 그 내용들은 대부분 반대의견이다. 이러한 요구에 대응하고 조정하며, 그 과정 안에서 다른 대중의 요구와 기대를 담아 신중하게 관점과 원칙을 넣는다.



증대된 권력견제와 균형으로 통제


정부의 증대된 힘은 행정 과정에서 이뤄지는 정책 결정에 의해 불가피하게 행사된다. 이러한 행정권이 민주적 전통이나 이상과 조화를 이루며 수행될 수 있을지는 논의 지점이다. 정부가 행정권을 소유하고 행사하는데 대한 우려는 당연히 현대의 총체적인 견제와 균형, 절차가 다원적 가치를 계속 견지해 가는데 적절한지이다. 이는 행정부 내 관련의 자의적인 행동을 막는 견제와 균형과 관련되어 있다. 행정권이 광범위해지고 더 많이 영향과 통제를 받는 건 정부 권력의 한 면모이다. 그 힘은 협력하며 쓰인다. 이는 상당한 정도로 정부 내 부분들과 상호작용에 의해 스스로 통제가 되며, 또한 전체와 부분 모두 정치적으로 통제되고 있다.


정치와 행정이 혼재되어 있다면, 자유주의 체제에서 행정과 보수적인 체제에서 행정 간에 구분되는 차이는 명확하다. 자유주의 체제에서 행정은 새로운 일을 하고, 옛 방식을 바꾸려는 데 반면, 보수적 행정은 그러한 의지가 덜하다. 자유주의 체제 행정에서는 보수적인 체제 행정보다 상상력, 대담함과 창조성에 여지를 둔 정책 실현이 가능하다. 자유주의 체제 행정은 새롭게 보이는 대상을 향한 움직임에 집중하는 반면, 보수적 체제 행정은 오랫동안 친숙한 대상을 지원하는데 쏟는다. 행정 과정에 영향을 주는 정책 변화는 선거, 선거 기대, 리더십 변화의 반영, 대중적 감정 변화의 반영에 이어서 이뤄진다. 일반적으로 자유주의 체제의 행정이거나 보수적 체제에서 행정의 성격은 당시 리더십에 의해 수정된 정치적 합의의 직접적인 산물이기도 하다.



정부의 주된 관심은 시민이어야


이제까지 본 행정은 정책결정 과정과 정치 과정과 다르지 않다. 정부를 운영하는데 일반적인 고려 사항에서 주 관심사는 시민이어야 한다. 시민의 입장에서 어떤 변화가 있을지 질문해야 한다. 엄밀히 말하면 정치 기관은 중요한 대중매체이다. 모든 시민의 이익을 고려해 이슈를 일반화하고, 응답을 모아내고, 선택의 범위를 좁히고, 다수의 합의와 동의를 확립하는 기능을 담당한다. 그러나 시민의 영향은 각 기관마다 똑같지 않다. 시민은 의회와 같이 그들을 보호하기 위해 권력을 계속 위임하고 있다. 일부는 법원에, 일부는 입법부에, 일부는 행정 관료와 기관에. 시민들은 당 안과 밖의 활동이나 선거에 참여하고 있다. 공공 정책은 정책결정을 이르지만, 이것이 마음대로 독점되거나 고립된 정책결정은 아니다. 공공정책은 사람들이 달성하고 통제하는 수많은 기본적인 정치과정 중 하나이다.



1) Paul H. Appleby, Policy and Administration, the university of Alabama press, 1949.

2) 애플비의 저서로는 『거대 민주주의』(1947), 『정책과 행정』(1949), 『도덕과 행정』(1952), 『주권자로서 시민』(1962) 등이 있다.


원문바로가기: http://saesayon.org/2017/03/21/20485/


발행일: 2017.03.21.

발행처: 새로운사회를여는연구원

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2. 서평단 발표: 2017년 3월 17일 (금)
3. 책 수령: 2017년 3월 20일 (월) ~ 2017년 3월 25일 (토)
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■ 문의
새로운사회를여는연구원 02-322-4692 / edu@saesayon.org

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송종운/ 새사연 연구이사 



중국은 매년 3월 국가의 핵심 현안을 심의하고 중요 정책을 결정하는 양회(两会)를 베이징에서 개최하는데 특히 올해(3월 3일~3월 16일)는 시진핑(习近平) 지도부 집권 1기 (2013~2017년)의 마지막인 해인만큼 더욱 귀추가 주목된다. 새사연 인사이트 이번호에서는 주로 경제 관련 이슈를 중심으로 양회(两会)에서 어떤 쟁점들이 논의될지 미리 짚어보도록 할 것이다.


* 양회(两会)란 중국 최고의 국가권력기관인 전국인민대표회의(전인대: 3.5일 시작)와 중국 최고의 정책자문기구인 전국인민정치협상회의(정협 : 3.3일 시작)를 지칭하는 용어로 중요한 두 가지 회의라는 의미에서 양회(통상 2주간 개최)라 하며 중국 경제 및 사회의 발전방향, 경제성장률, 통화·재정정책 등의 청사진을 제시하는 중요한 정치적 행사


경제성장


2017년 중국 경제는 안정 속의 발전(稳中求进)을 기조로 그동안 강조해 왔던 공급측개혁(供给侧改革)을 계속해서 추진할 것으로 보이나, 경제성장률 목표는 2016년의 6.5~7.0%에서 6.5%로 하향 조정될 가능성이 큰 것으로 판단된다. 이는 지난 2016년 중국정부가 제시한 경제성장 목표가 달성되지 못한 것에 대한 반성으로 풀이된다. 2016년 9개 분야 중 6개 분야에 대해서만 목표치를 제시했으나 이 중 재정적자 부분의 목표는 실제와 큰 차이를 보이기도 했다.


이에 반해 중국정부가 2020 샤오캉(모든 국민이 편안하고 풍족한 생활을 누림) 사회건설을 위한 장기목표달성에 열을 올리고 있어 전년과 동일한 6.5~7.0% 수준에서 목표치를 제시할 수도 있다는 조심스런 관측을 내는 전문가도 있다. 이들은 주로 정부 측 전문가다.


소득증대


특히 이번 양회는 농촌 빈곤지역에 집중한 지역 정책을 내놓을 것으로 전망된다. 이는 한편으로 중국이 샤오캉 사회의 전면화를 위해 노력하는 맥락에서 그리고 농촌 빈곤이 심화되고 있어 이에 대한 지역 정책이 시급하다는 객관적 요청에 따른 것이다.


농촌 빈곤 지역의 소득 성장률을 전국 평균 이상으로 높이고 기본 공공 서비스 수준도 전국 평균에 근접시켜 빈곤을 퇴치할 수 있도록 노력 하는 등 보다 적극적인 불평등 완화 정책이 채택될 것으로 보인다. 구체적으로 농민 소득 증대와 농산물의 유효공급 보장, 농업 품질 제고와 효율 증진 등을 포함하는 농업 공급측개혁이 제시될 것으로 전망된다.


지역발전


지역 정책은 더 포괄적인 맥락에서 추진될 것으로 보이는데 이는 수도권 통합개발 계획인 징진지(베이징ᆞ/텐징/허베이성) 프로젝트, 상대적으로 낙후된 동북 3성(지린성/랴오닝성/헤이룽장성) 지역발전 프로젝트와 함께 일대일로(육상 및 해상 실크로드) 정책과 연결된 각종 개발 계획 등도 금년 양회에서 구체적으로 논의될 것으로 전망된다.


베이징의 일부 수도 기능을 이전할 것으로 보이며, 교통체계 통합과 스모그 방지 공동 방지책등 정책들도 채택될 것으로 보인다. 최근 중국은 택시의 전기차화를 추진하고 있다. 베이징만 보면, 7만대 수준으로 택시를 전기차로 바꿀 계획(1조원 재정지출 예상)이며, 상하이 등은 3~4천 대 수준에서 변경 하는 등 대대적인 변화가 예상된다.


또한 아시아인프라투자은행(AIIB)을 통한 인프라 확대 등 일대일로 정책을 가속회할 것으로 보이며, 기존 중국의 경제 성장이 동남해안 중심으로 치우쳐 발전한 결과로 상대적으로 낙후되었던 서부지역의 인프라 기반 강화 및 자유무역지구 확대도 논의될 것으로 점쳐진다.


국유기업 개혁


지난 지역양회에서 심도깊이 논의된 것과 같은 맥락에서 국유기업에 대한 대대적인 개혁안이 발표될 것으로 보인다. 가장 뜨거운 쟁점으로 회자될 것으로 보인다. 양회 이후 주식시장 반등이 기대되는데 국유기업 개혁이 주요하게 언급될 것이다. “혼합소유제”로 알려진 국유기업 개혁안은 지역적 특색을 반영하여 제시될 것이다. 북경은 종업원지주제, 상하이는 전체상장, 동북 지방은 자본관리, 후베이는 구조조정이 중점 정책으로 제시될 것으로 예상된다.


2017년 양회의 관전 포인트


2017년 양회에서 가장 심도 깊게 논의되고 시장도 관심을 기울이는 부분은 국유기업 개혁방안 중 혼합소유제에 관한 내용이 될 것이다. 또 농업 개혁에 대해서는 주목할 필요가 있다. 1978년 중국이 제11차 3중 전회를 통해 개혁개방을 시작하였을 당시 농촌의 향진기업을 통해 성공을 이루었다는 기억을 상기하면 혼합소유제와 농업 개혁은 상당한 관심을 받을 수 있는 쟁점이다. 이러한 맥락에서 공급측개혁이 주목된다. 종합적으로 보면 더 많은 주제들이 심도 깊게 논의되고 정책으로 제시될 것이지만, 지난 몇 년 동안 지지부진했던 경제성장의 부정적 효과를 해소하고 다시 출발 할 수 있을지 가늠할 수 있는 이벤트여서 귀추가 주목된다.


올해 중국은 여러 중요한 결정을 하는 해가 될 것이다. 중국은 개혁개방 이후 집단지도체제를 형성하고 지금까지 유지하고 있는데, 집단지도체제의 구성은 5년 주기로 변하고 있다. 최고지도자 교체가 10년 단위로 이루어지고 있지만, 최고지도자 교체 5년 전에 차기 집단지배체제 구성이 마련되기 때문에, 최고지도자 선출 5년 전 어떤 집단지도체제가 구성되는 가에 주목할 필요가 있다. 바로 올해 가을 치러질 공산당 제19차 전국대표대회(당대회)에서 5년 후인 2022년 20차 당대회에서 새로운 지도부를 구성할 최고지도자 후보가 최고자도부의 구성원으로 등장할 것이기 때문이다. 결국 올해 가을 중국은 자신들의 미래를 “누가” 이끌게 할 것인가를 결정하게 될 것이며, 이번 3월 양회는 “어떤 부분을 어떻게”가 결정되는 계기가 될 것이다.


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발행일: 2017.03.13

발행처: 새로운사회를여는연구원

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Posted by 새사연 미디어센터