2011.02.17     이상동/새사연 연구센터장

보편교육, 의무교육 가로 막는 교육재정 구조

 

무상복지와 보편 복지에 대한 관심과 논쟁이 뜨겁다. 복지를 무어라 정의하던지 간에 핵심 분야 중에 교육은 빠질 수 없을 것이다. 또한 교육은 전 국민이 관심을 갖는 분야이기도 하다. 여전히 정국의 쟁점이 되고 있는 무상급식이 선거 때 위력을 발휘한 이유도 이것이 교육의 문제였기 때문으로 보인다. 교육재정에 대해서 한번 들여다보자. 한국사회에 교육 기회가 균등하게 제공되고 공동체의 복지로써 교육이 자리잡기 위해서는 재정 문제를 빠뜨릴 수 없다.

 

보편교육, 의무교육을 지향하는 과정에서 교육재정 구조는 어떤 문제를 갖고 있을까? 최근 시도 교육청과 자치단체, 그리고 교육과학기술부가 사사건건 재정 문제로 대립하는 것을 보면 어떤 갈등유발 구조가 존재하고 있다는 것은 누구나 짐작할 것이다.

 

특별교부금으로 시도교육청 압박하는 교과부

 

우리나라 지방교육재정은 교육 자치의 측면에서 상당한 제약 요인이 있다. 한 마디로 교육자치단체가 재량 지출을 할 수 있는 여지가 매우 협소하다고 하겠다. 그 이유는 높은 경직성 비용 비중 이외에도 중앙 관료의 재정 통제 때문이기도 하다. 의무교육에 필요한 재원을 국가가 부담하는 것이야 당연한 것이지만, 중앙정부의 정치인과 관료가 횡포를 부릴 수 있는 재원 배분구조를 갖고 있다면 문제가 아닐 수 없다. 특별히 특별교부금이 그러하다.

 

2008년도에 중앙정부가 시도교육청에 지급한 특별교부금은 약 1조 2천 억원인데, 이 재원을 가지고 교과부는 시도교육청에 많은 요구를 한다. 시책사업이라는 명목으로 특정한 정책사업을 수행하도록 유도하고, 더 많은 교부금을 받으려면 재정평가를 받아야 하고-현행 법률에서는 시도의회가 이런 역할을 하도록 되어 있다- 심지어 ‘민자사업’을 도입하도록 강요하는 수단으로 사용된다. 특별교부금 제도가 갖는 문제가 끊임없이 지적되자 2008년에 감사원이 감사에 나서 시책사업의 약 75%가 사실은 시도 교육청이 주관하는 것이 적절하다고 평가하였다. ‘특별’ 교부금이 아니라 일반적인 방법으로 재원을 돌리라는 것이다.

 

특별교부금이 단순 금액 이상으로 중앙 통제의 강력한 수단이 되는 이유는 첫째, 지방교육재정의 자립도가 매우 낮기 때문이다. 2010년 예산안 기준으로 지방교육재정 세입의 약 72%가 중앙정부 교부금이다. 재정자립도가 높은 서울교육청을 제외할 경우 중앙정부 교부금 의존도는 평균 80%에 육박하고 90%가 넘는 곳도 있다. 솔직히 서울교육청조차도 학교시설 수요를 감안하자면 재량 지출의 여지가 크다고 볼 수 없다. 상황이 이렇다 보니 그동안 시도 교육청은 조금이라도 더 지원을 얻어내는 데 관심을 두었고, 제도가 갖는 부정적 효과에는 별 주의를 기울이지 않았다.

 

국회 심의를 받지 않는 희한한 예산 !

 

둘째, 특별교부금은 국회의 심의를 받지 않는 희한한 정부 예산이기 때문에 중앙 정치와 관료의 통제 의도가 강하게 개입될 수 있다. 정부 예산안에는 특별교부금이 보통교부금과 함께 총액으로만 기재되어 있고, 그것의 사용시기와 방법은 교과부 장관의 결재로써 임의적으로 결정된다. 특별교부금 제도를 애초 도입한 취지에 따르자면 ‘예비비’의 성격을 갖는다 하겠는데, 다른 예비비가 추경 편성 등을 통해 국회의 심의를 거치도록 하는 것과 대조된다.

 

완전히 정치인과 관료의 손아귀에 떨어진 예산이다. 앞서 언급한 감사원 감사보고서는 특별교부금의 금액이 지나치게 과도하고 낭비가 심하다고 지적하면서 폐지까지 권고한 바 있다. 국정감사에서 특별교부금의 문제는 단골 소재이기도 하다. 이런 문제의식은 현 교과부 장관이 공감하는 바이기도 하다. 이주호 장관은 국회의원 시절 지방교육재정교부금법 개정안을 발의한 장본인이다.

 

산적한 교육재정 현안, 관료 통제의 해체와 함께 가야 한다.

 

특별교부금은 지방교육재정의 약 3% 수준에 불과하다. 전체 교육재정 구조의 핵심적인 문제라 볼 수는 없다. 더욱 중요하고도 시급한 문제들도 널려 있다. 예컨대, OECD 국가 가운데 최저 수준의 공교육 투자, 최고 수준의 사교육 투자라는 전체 재정규모의 문제는 진보 진영에서 오랫동안 지적해 온 문제이다. 교육계는 지방교육재정의 세입구조가 경기변동에 취약하도록 설계된 점을 지적한다. 의무교육의 확대에 충당해야 할 필수재정은 안정적으로 확보되어야 하는데, 세입규모가 들쑥날쑥하고 필수재정이라는 개념은 희박하다.

 

최근 가장 시급한 교육재정 문제는 시설투자 비용이라는 지적도 늘고 있다. 인구 변화에 조응하고 교육환경 개선이 필요한 지역이 많아 교육시설 확충의 필요성은 높아지고 있다. 그런데 무분별한 도시개발이 학교부지와 건물 비용을 치솟게 만들고 있다. 이 비용의 부담이 교육청에 집중되고 개발업자나 정부로 적절히 돌리지지 못하고 있는 것이다. ‘학교시설 민자사업’이라는 편법이 도입된 배경이 여기에 있다.

 

이상의 문제들은 다른 사회적 문제와 매우 복잡하게 얽혀 있고 구조화된 것들이라 단기간에 해결되기는 쉽지 않을 것이다. 하지만 특별교부금 문제는 너무나 명백하게 드러나는 것이고 비교적 쉬운 해결책도 갖고 있다. 무엇보다 중요한 것은 보편 교육, 의무 교육의 확대와 동행해야 할 교육 자치의 원리가 여기서부터 적용될 수 있다는 점이다. 교육이야말로 관료 통제에서 벗어나 자치로, 나아가 학교 자치를 뛰어 넘어 학생 자율로 가야 할 복지가 아닌가?

 


*이 글은 매일노동뉴스에도 실린 글입니다.

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Posted by 새사연 미디어센터